n°9 avril 2008

Une réforme fiscale pour le pouvoir d’achat ?

Le Ministre des Finances n’en démord pas : il faut réduire l’impôt pour les revenus bas et pour les revenus moyens. Peu importe, semble t’il, qu’il n’y ait pratiquement pas de marge de manœuvre [1]. L’idée est tentante, surtout en période de tension sur le pouvoir d’achat.

Christian VALENDUC [2]

Je voudrais, dans le cadre de ce bref article, discuter quatre questions qui me semblent importantes : l’impôt est-il l’instrument adéquat pour soutenir le pouvoir d’achat ? Si l’impôt est utilisé, comment faut-il le moduler ? Comment juger de l’impact distributif d’une réforme ? Enfin, si on réduit l’impôt, quel est l’ampleur des retours et par conséquent le degré d’autofinancement d’une telle réforme ?

L’impôt est-il le bon instrument ?

A première vue, on répondrait par l’affirmative : moins d’impôt, c’est davantage de revenu net Mais trois réserves importantes s’imposent.

Primo, une réduction d’impôt ne profite qu’aux personnes imposables, sauf à utiliser des réductions d’impôt remboursables. Or, une partie importante des ménages à bas revenus n’est pas imposable. Il s’agit essentiellement d’allocataires sociaux, qui n’ont pas d’autres revenus que les prestations sociales et qui touchent juste les montants de base de ces prestations.
Ainsi, un pensionné qui n’a que la pension légale, un invalide, un bénéficiaire du revenu d’intégration, un chômeur de longue durée n’est pas imposable.
Par contre, un travailleur au salaire minimum paiera des impôts, en tout cas s’il est à temps plein.
Cette différence de traitement fiscal entre les salaires et les revenus de remplacement s’explique par des réductions d’impôt spécifiques aux allocataires sociaux.

Secundo, une baisse d’impôt ne se traduit pas nécessairement par une hausse immédiate du revenu net. Or, cela doit être le cas si le but poursuivi est de relever le pouvoir d’achat.
L’impôt est perçu de trois façons : par le précompte professionnel qui est retenu à la source sur les salaires et sur certaines allocations sociales, par les versements anticipés que doivent faire les travailleurs indépendants et lors de l’enrôlement. Dans ce dernier cas, vous payez l’impôt (ou on vous restitue un excédent de précomptes ou de versements anticipés), c’est-à-dire à la fin de l’année qui suit celle de l’obtention des revenus ou plus fréquemment au cours de la deuxième année qui suit celle de l’obtention des revenus [3].

Pour qu’une baisse d’impôt donne « cash » du revenu net supplémentaire, il faut qu’elle soit intégrée dans le calcul du précompte professionnel. Sinon, l’effet est postposé de 18 mois au moins, si on prend le milieu de la période imposable comme point de départ. Les travailleurs indépendants, eux, peuvent répercuter toute baisse d’impôt dans leurs versements anticipés et bénéficient donc immédiatement d’une baisse d’impôt.

Le timing selon lequel les réductions d’impôt se traduisent dans les faits dissocie le moment de l’annonce du moment où ont lieu tant l’effet budgétaire que le gain de pouvoir d’achat.
Dans certaines déclarations dignes d’un magicien, on en viendrait même à croire que le contribuable en bénéficie avant que cela ne coûte à l’Etat, ce qui est en soi pour le moins difficilement concevable !

Cette dissociation entre l’annonce et les effets budgétaires n’est évidemment pas sans intérêt sur le plan politique : un gouvernement peut s’octroyer le bénéfice de la décision, par l’effet d’annonce, et reporter la facture sur le gouvernement suivant si des élections interviennent entre temps.

La réforme fiscale de 2001 est un beau cas d’application de cette dissociation et des effets du phasage. Elle est entrée en vigueur au cours des années 2002-2004 et son coût budgétaire s’est étalé jusqu’en 2007. En fait, sur un coût global de la réforme estimé à 3,2 milliards €, 880 millions seulement étaient intégrés dans le précompte professionnel. Avec une estimation de 293 millions €, il reste deux milliards d’euros en rôles, postposés de
deux ans.

La réforme fiscale de 2001 : comment étaler dans le temps….
…et reporter l’impact sur le pouvoir d’achat.
(Source : SPF Finances - Documents budgétaires)

Période d’entrée en vigueur200220032004TotalEn % total
Effet par période imposable 492,27 1104,09 1599,58 3195,94
Versements anticipés 59,24 102,64 131,26 293,14
Précompte professionnel 224,31 513,96 139,1 877,37
Rôles 208,72 487,49 1329,22 2025,43
Effet sur le budget et le pouvoir d’achat en ...
2002 283,55 283,55 8,9%
2003 616,6 616,6 19,3%
2004 187,85 270,36 458,21 14,3%
2005 0,87 438,74 459,61 14,4%
2006 48,75 1196,3 1245,05 39%
2007 132,92 132,92 4,2%

L’opération a donc occupé deux législatures, et au total 57% du coût budgétaire ont été reportés sur la législature suivante…

Tertio, il y a d’autres moyens de relever ou de conforter le pouvoir d’achat. Le plus évident est de relever directement les revenus : allocations sociales, salaires etc.. Une hausse des allocations sociales est d’autant plus bienvenue que celles-ci ont largement décroché par rapport à l’évolution des salaires au cours des deux dernières décennies. Il faut cependant être attentif aux effets contre-productifs, surtout pour les allocataires sociaux qui font encore partie de la population active potentielle : la hausse du taux d’emploi est la meilleure politique de redistribution et une hausse des allocations sociales qui ne trouve de correspondant dans les salaires peut rendre moins attractif le retour à l’emploi, et donc maintenir la personne dans la situation qui ne lui est pas la plus favorable. C’est le « piège à l’emploi », qui survient lorsque passer d’un statut d’inactif à un statut d’actif ne rapporte pas assez en net. En d’autres mots, le remède de court terme n’est pas nécessairement efficace à long terme.
On ne sait évidemment pas relever les revenus de l’activité indépendante…tiens donc, ne serait-ce pas un élément d’explication de l’affection particulière d’un Ministre MR pour les baisses d’impôt par rapport à la revalorisation des revenus bruts ?

Le maintien du pouvoir d’achat, c’est également le maintien de services publics de qualité, financièrement accessibles. A quoi cela sert-il d’augmenter les revenus nets en réduisant les impôts si les soins de santé coûtent plus cher, si l’accessibilité aux services publics gratuits diminue ?

L’impôt….mais comment ?

On parle d’augmentation de la quotité exonérée, de hausse des frais professionnels, de crédits d’impôt ciblés. Pour celui qui n’est pas un technicien de la fiscalité, tout cela a l’air de revenir au même. Or, c’est loin d’être le cas.

- Une augmentation de la tranche exonérée a un effet positif pour tous les contribuables dont le revenu global net imposable est au moins égal à la tranche exonérée (6.150 € pour les revenus de 2008).
Au-delà de ce seuil, le gain en revenu net est égal à 25% de la hausse de la tranche exonérée, tant que celle-ci n’atteint pas 7.560 € (30% au-delà) . Ainsi, augmenter la tranche exonérée de 1.000€ revient à donner 250 € par an à tous les contribuables dont le revenu est au moins égal à 7.150€.
Une telle mesure est donc légèrement redistributive : les pauvres reçoivent relativement plus que les riches.

- Une augmentation du taux de la première tranche des charges professionnelles forfaitaires se répercute sur tout le barème : elle profite donc à tous les salariés dont les charges professionnelles sont inférieures au plafond (57.102 € de salaire brut imposable pour 2008). Le champ d’application est donc particulièrement étendu. Ici aussi, le montant est relativement équivalent en termes absolus (c’est le cas pour tous les salariés dont le salaire brut imposable est au moins égal à 9.870€).

- La troisième option est un crédit d’impôt remboursable, ciblé sur les bas revenus de l’activité professionnelle. Cette option, qui était celle retenue par le Conseil Supérieur des Finances [4], a l’avantage d’être ciblée sur les bas revenus, mais écarte les transferts sociaux de son champ d’application. Ceci est logique dès lors que son objectif n’est pas tellement de soutenir du pouvoir d’achat mais de rendre le travail financièrement attractif.

Alors, que choisir ? Les deux premières options sont très onéreuses. La première citée coûterait grosso modo 1,5 milliards €, si on se base sur 6 millions de contribuables. La hausse des charges professionnelles coûte également très cher vu qu’elle est aussi d’application très étendue.
Mais faut-il donner des baisses d’impôt à toutes les personnes imposables, quand le problème de pouvoir d’achat n’est pas nécessairement généralisé et qu’il concerne en priorité…les personnes non imposables ?
On voit là toute l’ambiguïté de l’instrument fiscal.

Alors que faire ? La meilleure combinaison nous semble être la combinaison d’une revalorisation des prestations sociales de base avec un crédit d’impôt remboursable ciblé sur les bas revenus de l’activité professionnelle, tel que proposé par le CSF.
Celui-ci a ses inconvénients : le taux marginal est très élevé dans l’intervalle de salaire où le crédit d’impôt est repris, et d’autant plus élevé que le taux de reprise du crédit d’impôt est élevé [5]

C’est le prix du ciblage qui est à consentir pour éviter un coût budgétaire excessif.

Qui gagne, qui perd ? Ne confondons pas l’absolu et le relatif

La dernière question que je voudrais discuter est celle de la distribution des avantages. Ceci requiert quelques clarifications, car il faut bien reconnaître qu’on raconte à peu près n’importe quoi. Ainsi, ce n’est pas parce qu’une réforme fiscale donne plus aux riches qu’aux pauvres, en montant absolu, qu’elle est anti-redistributive.
L’inégalité se juge en termes relatifs.
Supposons un impôt strictement proportionnel, au taux de 25%. Si nous le réduisons à 24%, celui qui est deux fois plus riche que l’autre gagnera le double. Est-ce pour autant anti-redistributif ? Non, car la contribution du riche et du pauvre reste dans le même rapport. De même, dénoncer que les 10% les plus riches reçoivent 25% des bénéfices d’une réforme mériterait pour être complet de rappeler aussi qu’ils paient 45% de l’impôt.
Donc si une réforme ne leur donne que 25% de son coût global, elle redistribue à l’avantage des revenus moyens et inférieurs.
Une controverse similaire avait déjà eu lieu lors de la réforme « Reynders » en 2001 : à l’époque, celle-ci était accusée à tort d’être anti-redistributive [6].

Une réforme fiscale est-elle autofinancée ?

Pour faire bref, il arrive fréquemment qu’elle le soit dans les programmes électoraux, mais très rarement dans la pratique. Dans le cas plus particulier d’une baisse de l’impôt des personnes physiques, le Bureau fédéral du Plan estime les effets de retour à 20-25% des baisses d’impôt octroyées [7] La faiblesse de l’effet-retour s’explique par la fuite à l’épargne et la fuite à l’importation. Dans le cas d’une baisse d’impôt ciblée sur les bas et moyens revenus, on peut considérer que l’essentiel du gain en revenu disponible sera affecté à la consommation et que la fuite à l’épargne sera donc minime. La fuite à l’importation demeure cependant pareille ; si le gain de pouvoir d’achat est affecté à l’achat de produits importés, il n’y a pas de créations d’emploi et donc pas de rentrées fiscales en précompte professionnel et en cotisations sociales.

En conclusion

L’objectif de relever le pouvoir d’achat des bas et moyens revenus est louable mais il faut en avoir les moyens et l’instrument fiscal n’est pas nécessairement le seul ou le meilleur.
La meilleure solution nous semble être de combiner une revalorisation des prestations sociales de base avec un crédit d’impôt ciblé – remboursable si nécessaire- sur les bas revenus de l’activité professionnelle. L’objectif redistributif serait ainsi atteint à moindres frais, en comparaison avec des mesures fiscales générales. Une telle réforme n’est pas autofinancée. Elle ne peut donc être mise en œuvre que s’il existe des marges de manœuvre ou des compensations budgétaires, en veillant évidemment à ce que les mesures compensatoires ne frappent pas les personnes qu’on veut aider.

[1L’absence de marge de manœuvre pour cette législature ressort clairement des dernières prévisions à moyen terme du Bureau Fédéral du Plan (Mai 2007), Perspectives économiques 2007-2012. Dans son rapport traçant les scénarios de politique budgétaire, le Conseil Supérieur des Finances reprend implicitement cette hypothèse en formulant des scénarios où le ratio des recettes publiques au PIB est constant. CF. CSF(2007), Vers des finances publiques soutenables et neutres sur le plan inter-temporel dans le contexte du vieillissement. Ces scénarios sont antérieurs à la récente dégradation conjoncturelle, qui devrait avoir un impact négatif sur les recettes fiscales.

[2L’auteur s’exprime à titre personnel

[3Par exemple, pour les revenus de 2006, la déclaration fiscale était à remplir pour juillet 2007. Les enrôlements ont commencé en octobre 2007 et se poursuivront jusqu’en juin 2008. Les paiements et remboursements se font dans les deux mois de la date de l’extrait de rôle.

[4Voir CSF, Section « Fiscalité et parafiscalité » (2007), Taxation du travail, emploi et compétitivité, SPF Finances, Bruxelles.

[5.Ainsi, supposons qu’à partir d’un certain niveau de salaire, le crédit d’impôt est repris à concurrence de 30% (soit 3% en moins par 10€ de salaire en plus). Si le salarié est dans la tranche du barème à 40%, cela fait un impôt de 7€ par 10€ de salaire supplémentaire.

[6A l’époque toutes les simulations (ex-ante) concluaient à un effet neutre sur la distribution des revenus. Voir CANTILLON B., KERSTENS B., VERBIST G (2000), De verdelingseffecten van het ontwerp van fiscale hervorming : microsimulatie resultaten, CSB-Berichten, Centrum voor sociaal beleid, UFSIA, Antwerpen, ainsi que VALENDUC C. (2002), La réforme de l’impôt des personnes physiques : ses effets sur l’imposition des salaires, l’incitation à l’emploi et sur la distribution des revenus, Ministère des Finances, Bulletin de documentation, No 3, pp. 145-206

[7.Voir par exemple SAINTRAIN M (2001), La réforme de l’impôt des personnes physiques : effets macro-économiques, budgétaires, et sur la pression fiscale, Bureau Fédéral du Plan, Working Paper 1-01

n°9 avril 2008

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