n°3 mars 2006

Taxer les loyers ? Oui, mais pas aux frais du locataire !

On parle fréquemment de taxer les loyers effectivement perçus et certains y voient une solution aux problèmes posés par la hausse du coût du logement, notamment à Bruxelles : si le propriétaire était taxé sur son loyer, il aurait moins intérêt à l’augmenter car il devrait payer des impôts sur l’augmentation alors qu’actuellement, à la marge, il ne paie pas d’impôt supplémentaire sur l’augmentation du loyer qu’il impose au locataire.
Soyons attentifs : cette proposition peut aussi être une fausse bonne idée, tout comme le blocage des loyers qui part d’une idée généreuse et peut engendre la pénurie de logements. Elle porte en effet en germe un paradoxe : normalement, ce n’est pas en rendant un bien plus cher qu’on en facilite l’accession. Y aurait-il donc quelque chose de spécifique, dans le marché du logement, qui fait que ce principe général ne serait pas d’application ?

Christian VALENDUC, Conseiller général au service public fédéral des finances professeur à la FOPES-UCL

La fiscalité immobilière,

Lors de son rapport sur la taxation des loyers, le Conseil Supérieur des Finances [2]caractérisait la fiscalité immobilière comme « l’enchevêtrement de différentes impôts et de différents niveaux de pouvoir ». Neuf ans plus tard, le constat vaut toujours, même si le poids du pouvoir régional s’est accentué au détriment du pouvoir fédéral.

La fiscalité immobilière, c’est d’abord le « foncier » (précompte immobilier) dû par le propriétaire de l’immeuble sur base du revenu cadastral indexé depuis 1990. Cet impôt bénéficie essentiellement aux pouvoirs locaux. A de rares exceptions près, cet impôt est dû quel que soit le propriétaire de l’immeuble et quelle que soit son affectation (loué ou non, à un particulier ou à une société).
A l’impôt des personnes physiques, le revenu cadastral de la maison d’habitation est immunisé dans la toute grande majorité des cas, les revenus de locations privées sont imposés sur base de 140% du revenu cadastral indexé et seules les locations professionnelles sont imposées sur base du loyer net. Les plus-values obtenues suite à la vente d’un immeuble ne sont imposées qu’en cas de plus-values importantes sur une période brève.
L’acquisition d’un immeuble donne lieu à la perception de droits d’enregistrement et en cas de construction ou d’acquisition à l’état neuf, c’est la TVA qui est due. L’acquisition de la maison d’habitation donne également droit à des déductions fiscales. Depuis 2005, c’est une déduction « unique » sans distinction entre intérêts et remboursement de capital.
Dans ces différents impôts, le seul domaine qui soit encore exclusivement de la compétence du fédéral est l’imposition des revenus et des plus-values à l’impôt des personnes physiques. Les déductions fiscales sont certes fédérales mais les Régions peuvent créer les leurs depuis la dernière réforme institutionnelle, les droits d’enregistrement sont régionaux et pour le précompte immobilier, c’est également la Région qui détient l’essentiel des leviers : elle peut fixer une autre base que le revenu cadastral, elle fixe le taux de base, les exemptions et réduction et contrôle les taux appliqués par les pouvoirs locaux.

Pour mesure la charge globale de l’investissement immobilier, il faut développer un concept « d’imposition effective » où tous ces éléments peuvent être intégrés dans un seul indicateur. la conclusion est alors la suivante [3] : l’investissement dans la maison d’habitation est moins imposé que le placement à long terme sans risque (considéré comme le benchmark) mais l’investissement dans l’immobilier de rapport donne lieu à une imposition effective supérieure au placement financier sans risque.

Il a été largement expliqué par ailleurs que, telle qu’ainsi organisée, la fiscalité immobilière n’est ni efficace, ni équitable [4]. Pour être efficace, il faudrait que l’imposition des actifs patrimoniaux ne soit pas différenciée selon le type d’actif. Pour être équitable, il faudrait qu’à revenu égal, l’impôt soit égal et ce n’est pas le cas, tant entre l’immobilier et le financier et les revenus professionnels qu’entre les détenteurs d’immeubles : même entre ceux-ci, l’absence de mise à jour des bases imposables crée des iniquités. On corrige en effet linéairement des valeurs locatives de 1975. La non-taxation des loyers est d’autant plus profitable que le loyer a pu être augmenté au fil du temps : entre les propriétaires bailleurs, la fiscalité actuelle est très vraisemblablement régressive.

Taxer les loyers : les mérites…

La proposition de taxer les revenus locatifs privés sur base des loyers nets effectivement perçus n’est pas neuve. En 1997, à la demande de Philippe MAYSTADT, Ministre des Finances, le Conseil Supérieur des Finances l’avait examinée de manière approfondie et le contenu de ce rapport reste très actuel, à une différence importante : la péréquation cadastrale n’est plus le complément indispensable qu’elle était alors [5].

Le premier mérite de la taxation des loyers est celui d’une évaluation correcte de la capacité contributive du propriétaire-bailleur. Pour qu’un impôt serve les objectifs d’équité, il faut non seulement qu’il soit progressif mais aussi que la base imposable corresponde à la capacité contributive. Or, on en est loin avec un revenu cadastral basé sur des valeurs de 1975 et corrigé de façon linéaire.

Le deuxième mérite majeur de la taxation des loyers est qu’elle internalise un bien collectif, à savoir la conservation du patrimoine immobilier locatif. La déduction des frais d’entretien et de rénovation a pour conséquence que le propriétaire qui contribue à la conservation du patrimoine immobilier paie moins d’impôt et celui qui contribue par son inaction à sa dégradation paie plus d’impôt. L’impôt remet ainsi dans les prix une valeur collective. Le troisième majeur est la lutte contre le travail en noir : pour déduire, il faut prouver.

Les problèmes et les dangers

Le problème majeur est qu’il faut connaître le loyer. Il est loin d’être insoluble. Obliger à l’enregistrement des baux locatifs serait déjà un grand pas en avant. Ce serait évidemment plus simple si, comme tous les pays de l’OCDE hormis un quatuor d’irréductibles dont nous faisons partie, nous accepterions de manière généralisée l’échange d’informations entre les institutions financières et d’administration fiscale. C’est par ailleurs une condition sine qua non pour tout basculement significatif de la charge fiscal du travail vers les revenus du capital.

Le danger majeur est celui d’une hausse des loyers : ce serait alors le locataire qui paierait la facture. Ce danger est hautement probable et doit être rencontré Un des résultats bien connus de la théorie économique de l’impôt est que si l’investissement immobilier de rapport et d’autres formes de placement sont substituables, c’est le locataire qui subit l’incidence économique de l’impôt : même si le propriétaire est le contribuable, c’est le locataire qui subit la perte de revenus par la répercussion de l’impôt sur le loyer.

Pour contrer ce danger, une solution économiquement crédible –écartons d’emblée le contrôle des loyers ! – consiste à insérer la taxation des loyers dans une réforme d’ensemble du système fiscal avec un système dual où l’imposition est progressive sur les revenus du travail d’une part et d’autre part linéaire et uniforme sur tous les revenus du capital, en ce compris les revenus de l’immobilier de rapport [6].
Bien sûr, les dogmatiques de l’imposition globale y verrons une atteinte à l’équité. Mais le système proposé est celui des pays nordiques qui attachent une grande importance à l’équité et aux politiques de redistribution. Il est en fait un compromis réaliste et très valable entre l’efficacité et l’équité pour une petite économie ouverte.

De plus, sur le sujet qui nous préoccupe, il permet une taxation équitable des loyers en réduisant très fortement les risques qu’elle se fasse au détriment du locataire : si le revenu net de l’immobilier de rapport est imposé comme celui du placement financier, la taxation des loyers se répercute sur le propriétaire et pas sur le locataire : le premier est fait en quelque sorte « captif » : il ne gagne plus fiscalement à vendre pour investir dans du moins imposé, vu que tout est imposé au même taux. C’est à cette condition primordiale que la taxation des loyers peut contribuer à améliorer l’accès au logement.

[2CONSEIL SUPERIEUR DES FINANCES, Section « Fiscalité et parafiscalité », Taxation des loyers et réforme de la fiscalité immobilière, Ministère des Finances, Bruxelles, 1997.

[3Voir VALENDUC Ch (2005), Politique fiscale et qualité des recettes publiques : éléments d’évaluation et propositions de réforme, dans Les finances publiques : défis à moyen et long terme, 16ème congrès des économistes belges de langue française, CIFoP, Charleroi, pp. 492 et suivantes.

[4Voir CSF (1997), op cit. et VALENDUC CH (2004), La fiscalité immobilière : réformer et clarifier les rôles, Les Echos du logement, Ministère de la Région wallonne, No 2, pp. 45-49

[5Compte tenu de la dernière réforme institutionnelle, si on accepte la non-imposition à l’impôt des personnes physiques des immeubles qui ne procurent pas de revenu, le pouvoir fédéral peut très bien organiser la taxation des loyers et laisser aux régions le soin de mettre à jour les bases du foncier. Voir à ce sujet CONSEIL SUPERIEUR DES FINANCES, Section « Fiscalité et parafiscalité » (2002), Avis sur les déductions à l’impôt des personnes physiques, Ministère des Finances, Bruxelles, pp. 93 et suivantes

[6Voir VALENDUC (2005) op. cit, pp. 519 et suivantes ainsi que VALENDUC (2005), Le Dual income Tax, une réforme pour améliorer la qualité des recettes publiques, Wallonie, No 75, pp.75-88

n°3 mars 2006

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