n°9 avril 2008

Politique d’infrastructure et développement régional

Disposer d’une bonne infrastructure, en particulier une bonne infrastructure de transport, est généralement considéré comme un atout pour le développement régional, sous un double aspect. Celle-ci va permettre d’exploiter le potentiel économique local, et également de mieux intégrer les régions moins riches dans le marché unique.

Philippe MAYSTADT, Président de la Banque Européenne d’Investissement

D’abord, une infrastructure moderne et performante apparaît nécessaire pour l’exploitation du potentiel économique local. En particulier, les entreprises peuvent s’approvisionner et écouler leur production dans des conditions plus avantageuses. Ensuite, on s’attend à ce que des améliorations de l’infrastructure contribuent à une meilleure intégration des régions moins riches dans le marché unique, leur permettant un rattrapage par rapport aux régions plus riches. Dans l’Union européenne en particulier, le développement de l’infrastructure a été considéré comme une condition nécessaire pour le succès économique des régions ainsi que comme un instrument de redistribution des bénéfices de l’intégration.

Dès lors, il n’est pas étonnant que l’infrastructure en général, l’infrastructure de transport en particulier, ait pris une place importante dans la politique européenne, jusque dans le Traité lui-même. En effet, l’article 154 dispose que « en vue de permettre aux citoyens de l’Union, aux opérateurs économiques, ainsi qu’aux collectivités régionales et locales de bénéficier pleinement des avantages découlant de la mise en place d’un espace sans frontières internes, la Communauté contribue à l’établissement et au développement de réseaux transeuropéens dans les secteurs des infrastructures du transport, des télécommunications et de l’énergie ».

Le développement de l’infrastructure dans les États membres a donc été soutenu par les institutions européennes et absorbe une part significative de leurs ressources financières. Sur la période 2000-2006, environ la moitié des Fonds structurels destinés aux régions « Objectif 1 » est allée à l’infrastructure, auxquels il faut ajouter près de la moitié du Fonds de cohésion. Ce qui représente près de 75 milliards € provenant du budget européen. En outre, pendant la même période, la Banque Européenne d’Investissement a prêté 38 milliards € pour financer l’infrastructure de transport.

La question est de savoir si cet énorme investissement en infrastructure en vaut la peine.
Autrement dit, le développement de l’infrastructure, en particulier l’infrastructure de transport, a-t-il un impact positif sur le développement régional (estimé par la croissance du PIB par habitant) ?

Dans une étude récente (qui sera prochainement publiée dans les « EIB Papers »), R. Crescenzi et A. Rodriguez-Pose ont développé un modèle empirique fondé sur les variables suivantes :

Facteurs endogènesFacteurs externes ("Spillovers")
Investissement en infrastructure de transport kms d’autoroutes/superficie et population Kms d’autoroute dans les régions voisines
R&D Dépenses de R&D en % du PIB régional Dépenses de R&D dans les régions voisines
Richesse relative PIB par habitant PIB par habitant dans les régions voisines
Economies d’agglomération PIB total régional PIB total dans les régions voisines
Conditions socio-économiques Caractéristiques structurelles qui rendent une région plus portée à l’innovation : niveau moyen d’éducation ; composition sectorielle de l’économie ; utilisation des ressources humaines ; évolution démographique Les mêmes caractéristiques dans les régions voisines
Mobilité du capital humain Taux de migration Taux de migration dans les régions voisines
Effets nationaux Taux de croissance national

Les auteurs ont fait tourner leur modèle sur la période 1990-2003 pour l’UE-15 et 1995-2003 pour les nouveaux États membres. Dès lors, les effets à long terme ne peuvent être analysés que pour les régions de l’UE-15.

L’étude confirme la meilleure performance économique des régions-capitales (telles que Bruxelles, Paris et Stockholm) et des régions où des activités hautement innovantes sont concentrées (telles que la Bavière, Brème, Utrecht et le Sud-Est de l’Angleterre). Une bonne performance est aussi notée dans certaines régions qui étaient désavantagées au début de la période sous revue (c’est le cas en particulier de certaines régions en Espagne et au Portugal).

Des résultats de l’étude indiquent aussi que, sur la période analysée, l’investissement en infrastructure de transport est plus élevé dans les régions qui marquent une tendance marquée à la « convergence » vers la moyenne européenne. En d’autres termes, les chiffres suggèrent une corrélation positive entre investissement en infrastructure et développement régional.

Toutefois, cette corrélation est loin d’être parfaite, ce qui implique la nécessité d’une analyse plus fine des facteurs qui conditionnent cette relation entre investissement en infrastructure et performance économique régionale.

Tout d’abord, l’étude montre une corrélation entre la croissance de la richesse régionale et le niveau de l’infrastructure mais il n’y a aucune indication d’une relation systématique entre la croissance économique et la croissance du montant des investissements en infrastructure. Autrement dit, il ne suffit pas de dépenser plus pour provoquer une augmentation de la richesse régionale. Ce qui compte, c’est la qualité de l’infrastructure, indépendamment des différences dans les coûts de construction et d’entretien. Ce n’est pas parce que l’E411, à cause de multiples réparations à répétition, coûte plus cher par Km qu’elle a davantage d’impact sur le développement régional.

L’analyse empirique suggère aussi que de bonnes infrastructures dans les régions voisines exercent aussi une influence positive sur l’économie locale. Quand un bon niveau d’infrastructure dans une région est complété par un aussi bon niveau d’infrastructure dans les régions voisines, en particulier lorsque cela facilite l’interconnexion entre les régions et évite les goulots d’étranglement, la performance économique tend à s’améliorer. De ce point de vue, la réalisation du RER dans et autour de Bruxelles semble intéressante.
Mais l’enseignement le plus important de cette étude est que les facteurs « sociaux », en particulier la quantité et la qualité du « capital humain », sont des déterminants plus importants de la performance économique. Certes, le niveau d’infrastructure est important mais l’amélioration du « capital humain » est un moteur plus fort de la croissance régionale et, par conséquent, devrait recevoir une attention prioritaire dans une stratégie de développement régional [1]

Il semble donc nécessaire d’inscrire une politique d’infrastructure (les « travaux publics » pour reprendre l’expression traditionnelle) dans le cadre plus large d’une stratégie équilibrée.
Du point de vue du développement régional, une politique d’infrastructure n’a vraiment de sens que si elle est coordonnée avec et même subordonnée à des politiques qui visent à développer le capital humain et la capacité d’innovation de la région (politiques de santé, d’éducation, de formation permanente, de recherche). Par exemple, en Région wallonne, il serait plus utile d’investir dans la rénovation des bâtiments scolaires et dans la modernisation des laboratoires universitaires que dans la construction de nouvelles sections d’autoroutes.

La nécessité d’intégrer la politique d’infrastructure dans une stratégie plus large est confirmée par l’évolution des régions « Objectifs 1 ». Les régions qui ont investi les fonds structurels quasi exclusivement en infrastructure ne se sont que marginalement rapprochées de la moyenne européenne. En revanche, les régions qui ont mis en œuvre une stratégie plus équilibrée et qui ont investi au moins autant dans le capital humain ont connu une convergence beaucoup plus rapide. L’exemple-type est bien entendu l’Irlande, qui a reçu des aides importantes du budget européen mais qui s’est bien gardé de tout investir dans les pierres et le béton. Un autre exemple intéressant est celui de la région de Valence parce qu’elle a mené successivement les deux stratégies ; d’abord, le tout à l’infrastructure avec un impact limité sur le développement régional ; ensuite, depuis le début de ce siècle, une stratégie plus équilibrée, avec des investissements importants en éducation et recherche, qui fait de Valence aujourd’hui une des régions les plus dynamiques d’Espagne et même d’Europe.

L’investissement en infrastructure n’est donc pas la panacée. Il doit faire partie d’une stratégie de développement régional mais il ne peut pas être une politique de développement en lui-même.

[1Sur ce point, l’étude de R. Crescenzi et A. Rodriguez-Pose ne fait que confirmer ce que de nombreuses études empiriques avaient déjà démontré. Pour une revue de la littérature économique sur ce sujet, voy.not.B Sianesi et J.Van Reenen : “The returns to education : Macroeconomics”, Journal of Economics Surveys, 2003, 17(2), pp 157-200.

n°9 avril 2008

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