N°18 Juillet 2010

Politique budgétaire belge Un enjeu crucial pour la sécurité sociale

A l’heure des négociations pour la formation d’un nouveau gouvernement fédéral, le monde politique reste discret sur la manière dont il compte aborder les lourds défis budgétaires et sociaux qui s’accumulent.
Par ailleurs, partout dans le monde, les Etats sont aux prises avec les effets dérivés de la crise financière et de ses retombées socio-économiques majeures sur leurs propres situations budgétaires.

Réginald SAVAGE, [1]

La crise a bon dos …

Au coeur de la tempête financière et bancaire,
l’opinion publique a été frappée par l’ampleur des
plans de soutien financier apportés par les Etats et les
Banques centrales à leur système bancaire. Pourtant,
même si ceci a évidemment laissé des traces
importantes au niveau du volume des dettes
publiques nationales, l’impact global de ces
opérations financières sur les déficits budgétaires
annuels des Etats est en lui-même resté limité et
pourrait être neutre voire même positif dans le cas
belge en cas de normalisation de la situation
bancaire. Par contre, l’ampleur de la récession de
2009 et les hésitations de la reprise en 2010 auront
laissé des marques durables et profondes sur les
finances publiques, sous forme d’érosion non
réversible du niveau des bases imposables et de
pertes définitives de recettes publiques (fiscales et
cotisations sociales).

Dans le cas belge par exemple, le déficit public s’est
soldé en 2009 par un « trou » de 6% de PIB, du
jamais vu depuis le début des années 90, avant la
grande vague d’assainissement en vue de faire entrer
la Belgique dans la zone Euro. Ce déficit est aussi le
double du maximum autorisé par le Traité de
Maastricht, même si les nouvelles règles du Pacte de
stabilité européen autorisent un dépassement très
temporaire en cas de circonstances jugées tout à fait
exceptionnelles – ce qui a été incontestablement le
cas en 2009 mais devrait cesser de l’être dès 2011. Les
autorités belges ont jusqu’il y a peu tenté de rassurer
leur opinion publique en faisant valoir que nous
restons grosso modo dans la moyenne européenne,
en dehors du premier cercle des pays dits « à risques
 » (Grèce, Portugal, mais aussi Espagne et Irlande).
Cependant, la détérioration belge par rapport aux
résultats 2008 – un déficit de 1,2% de PIB
« seulement » - reste très importante et dépasse
largement ce qui peut être imputé aux seules
retombées budgétaires de la crise (moins-values
fiscales, dépenses additionnelles de chômage, etc.).
Selon les estimations disponibles les plus récentes, le
déficit public structurel belge – c’est-à-dire
précisément le déficit corrigé pour les effets induits
de la crise – se serait établi à un niveau élevé compris
entre 4 et 5% de PIB selon les méthodologies
retenues [2] Les mêmes sources donnent une
détérioration en deux ans (de 2007 à 2009) de
respectivement 2,8 et 4% de PIB, soit largement plus
que ce qui peut être imputé (0,5 à 0,7% de PIB
officiellement …) au plan de relance belge mis en
place par les Autorités en 2009 dans le cadre du plan
de relance européen concerté.
Bref, la détérioration marquée des finances publiques
belges depuis deux ans au moins comprend une forte
composante structurelle ou « délibérée et
discrétionnaire », qui est indépendante des
retombées cycliques et même plus largement des
effets durables de la crise actuelle.
De plus, sous la pression pour partie des marchés
financiers et sur fond de débats souvent vifs et
animés entre protagonistes et adversaires d’une
stratégie de consolidation budgétaire « précoce », on
ne compte plus les pays européens qui se sont attelés
récemment à des plans d’austérité ou de rigueur
budgétaire à court et moyen terme, parfois de très
grande ampleur –, Grèce, Irlande, Espagne, Portugal,
mais aussi plus récemment l’Allemagne, la Grande-
Bretagne, la France, l’Italie.
On peut toujours discuter encore et encore du bienfondé
et surtout du timing de cette stratégie de
consolidation budgétaire et des risques à court terme
qu’elle comporte ; toujours est-il qu’elle s’est
politiquement imposée de fait en Europe et que la
Belgique ne pourra encore longtemps s’y soustraire,
en particulier compte tenu du niveau jugé très élevé
de sa dette publique (dorénavant à nouveau plus de
100% du PIB). Ceci concerne aussi, qu’on ne s’y
trompe pas, la protection sociale (au sens large) qui,
faut-il le rappeler, représente en Belgique
pratiquement la moitié des dépenses publiques hors
intérêts. Celle-ci ne pourra être totalement « sanctuarisée » et, compte tenu de l’ampleur et de la durée
de l’effort à fournir, être immunisée d’une
participation significative à la tâche collective.

Une feuille de route budgétaire qui n’était
déjà plus respectée avant la crise

Déjà en 2008, alors même que les objectifs
budgétaires belges officiels avaient déjà été révisés en
baisse à de multiples reprises au fil des Programmes
de Stabilité successifs soumis par les Autorités belges
à la Commission européenne, le déficit enregistré
(-1,2% de PIB) s’était établi loin de l’objectif d’un
surplus de 0,5% de PIB inscrit au Programme de
Stabilité de fin 2006. Ceci mettait déjà à l’époque
sérieusement en doute l’ensemble de la stratégie
belge de pré-financement au moins partiel du coût
budgétaire du vieillissement, par l’accumulation
progressive de surplus et leur mise en réserve, telle
que définie dans le cadre de la Loi de 2001 sur le
vieillissement. D’autant plus que ce résultat médiocre
en 2008 s’inscrivait au terme d’une période favorable
de croissance soutenue (en 2004 et surtout 2006-
2007).

Quoiqu’il en soit, la situation budgétaire en 2009 et le
déficit attendu à politique inchangée tant pour 2010
qu’à l’horizon 2014-2015 (autour de 5% de PIB)
signifient que cette stratégie est en lambeaux ou en
situation comatique profonde. A court terme, c’est-àdire
dans une première phase intermédiaire, les
Autorités belges sont aujourd’hui confrontées, sous
l’aiguillon des injonctions européennes – et peut-être
en cas de nouvelles tensions sous celui de la pression
des « marchés financiers » - à l’impératif de
reprendre le contrôle de la situation budgétaire et de
ramener à assez brève échéance – deux à trois ans
maximum -le déficit belge sous la fameuse barre des
3% de PIB. Ce seuil est loin d’être arbitraire ou
« masochiste » car il correspond à peu près au seuil
en-dessous duquel il faut redescendre
impérativement dans le cas belge pour casser « l’effet
boule de neige » de la dette et de ses charges
financières, effet boule de neige qui est franchement
réenclenché depuis 2009. Le retour à l’équilibre dans
une seconde phase (horizon 2015) s’inscrit davantage
dans la lignée du retour à une stratégie de
préfinancement au moins partiel du coût budgétaire
du vieillissement.

Des arbitrages difficiles et incontournables
qui concerneront tous les niveaux de
pouvoirs, tant en recettes qu’en dépenses

Jusqu’à présent, et faute d’un accord budgétaire
interne fort au niveau fédéral ainsi qu’avec les
diverses entités fédérées sur la répartition des efforts
à consentir, le gouvernement fédéral s’est contenté de
contenir à court terme les déficits, tablant au
maximum sur une reprise conjoncturelle
éventuellement plus forte qu’anticipé pour passer
sans faire – trop – de vagues le cap électoral des
élections législatives de l’été 2011.

Il faut reconnaître que l’équation budgétaire et
politique n’est pas simple. La reprise économique
reste fragile et incertaine. L’effort budgétaire requis
pour ramener effectivement le déficit budgétaire
belge à 3% de PIB en 2012, puis pour revenir à
l’équilibre en 2015 est en effet considérable.
Ceci représente, selon les estimations concordantes
les plus récentes du CSF (Conseil Supérieur des
Finances) et du BFP (Bureau fédéral du Plan), un
effort cumulé (2011 y compris) qui peut être estimé
de l’ordre de 5% de PIB en 5 ans ou plus de 22
Milliards d’euros (soit aussi l’équivalent de plus de 3
années de croissance potentielle). Il s’agit d’un effort
significativement supérieur à celui qui a été
nécessaire, pendant les années 90 (en particulier
1993-1997) pour ramener le déficit belge sous la
barre des 3% de PIB et assurer ainsi la participation
belge à l’EURO.

Aujourd’hui, le débat ne peut plus être esquivé ni la
prise de décision politique longtemps encore différée.
Le prochain gouvernement, à l’horizon de la fin de la
prochaine législature fédérale 2014 – et aussi des
actuelles législatures des Entités fédérées – devra
procéder à un ajustement budgétaire et fiscal de plus
de 4% de PIB pour ramener le déficit à 1% de PIB.
Ceci dans un contexte difficile de fragilité financière,
de crise de la gouvernance politique et économique
européenne, de risques haussiers sur les taux
d’intérêts (et donc sur les charges de la dette
publique), de montée en puissance engagée des coûts
budgétaires de vieillissement.

De par sa taille et son rôle central, la Sécurité sociale
ne pourra échapper, tout comme les autres
composantes des Pouvoirs publics, à un ré-examen
en profondeur de ses missions prioritaires et de ses
structures de financement. Ceci conduit
inévitablement à devoir aborder quelques solides
questions de fonds.
- Quelle répartition opérer, dans les efforts
d’austérités inéluctables et imposants à mettre en
oeuvre entre augmentations incontournables des
prélèvements obligatoires (sur quoi, sur qui ?) et
réductions des dépenses (y compris sociales sans
doute, mais lesquelles et dans quelle proportion ?)
- Quelle redéfinition à moyen et long terme du
modèle de protection sociale (au sens large, y
compris en matière de pensions publiques), et de
financement de cette protection, dans un contexte de
vieillissement ?
Quelle place donner dans ce contexte aux
indispensables initiatives de reconversion du modèle
socio-productif face à l’autre enjeu majeur de long
terme qu’est le changement climatique et plus
largement la soutenabilité écologique ?
- Quelle redéfinition du fédéralisme budgétaire et
fiscal belge – notamment des mécanismes de
financement des Communautés et Régions, de
périmètre de leurs compétences budgétaires et de
leur autonomie fiscale - dans un contexte où la prise
en charge financière coût budgétaire du
vieillissement devra être assumée globalement par
l’ensemble des composantes de l’Etat belge, tant au
Nord qu’au Centre et au Sud du pays ?

Pour une stratégie budgétaire cohérente en
phase avec une redéfinition du modèle de
croissance européen

La crise budgétaire actuelle des Etats européens n’est
qu’un des symptômes de la crise structurelle du mode
de croissance outrancièrement financiarisé,
marchandisé et inégalitaire mis en place dans le
monde depuis plus d’un quart de siècle sur toile de
fonds de la déferlante néo-libérale des années 80 et
suivantes. Elle oblige à reposer des questions
centrales d’équité inter- et intragénérationelle, ainsi
que, au-delà des slogans faciles à relents populistes
sur la « surtaxation » du travail, sur les arbitrages
entre salaire direct (poche) et salaire indirect
(protection sociale, services collectifs publics et nonmarchands).
La crise actuelle des finances publiques repose aussi
la question fondamentale, à l’échelle mondiale et au
coeur du modèle de croissance actuel en crise, du
déséquilibre structurel et croissant entre revenus du
travail et revenus du capital – et plus
particulièrement les profits non réinvestis dans la
sphère productive et de ce fait rendus disponibles
pour toutes les dérives spéculatives et parasitaires.
Dans un contexte d’austérité budgétaire durable,
sans doute inévitable pour assurer la soutenabilité
des dettes publiques et du financement du
vieillissement à plus long terme, le risque
déflationniste et récessif pourrait être allégé voire
écarté par une stratégie concertée et coopérative, au
niveau européen, de relèvement de la part salariale3,
couplée à une politique de change active visant à
écarter toute surévaluation monétaire de l’Euro.

Dans le contexte belge, il faudra se méfier fortement
de l’actuel consensus social-libéral mou en faveur
d’une fuite en avant chimérique dans l’allongement
des carrières (c’est-à-dire du temps de travail sur le
cycle de vie) et un « tout-à-l’emploi » croissanciste
mal réfléchi - d’autant plus qu’il n’y a plus de marges,
que du contraire, pour de nouvelles baisses coûteuses
de cotisations patronales sur le dos des finances
publiques.

Ce n’est qu’à ces conditions qu’une phase inéluctable
de consolidation budgétaire et fiscale pourra ne pas
se transformer en phase de régression sociale sans
perspectives mais être plutôt une opportunité de
rééquilibrage et d’assainissement d’un régime de
croissance inégalitaire et dérégulé aujourd’hui épuisé
et déboussolé.

[11 Service d’étude et de documentation du SPF Finances

[22.Méthodologie de la Commission européenne pour le premier chiffre, de la BNB pour le second.

N°18 Juillet 2010

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