N°14 Juillet 2009

Perspectives budgétaires 2009-2015

La banque nationale annonce un déficit budgétaire de l’ensemble des pouvoirs publics belges. Ce déficit est le résultat de la crise économique importante qui réduit les recettes publiques et augmente les dépenses de façon automatique.
Outre cet effet stabilisateur automatique, la politique keynésienne préconise des dépenses publiques importantes. La Belgique doit-elle laisser filer son déficit budgétaire pour une telle politique de relance ?

Michel BARBEAUX, [1]

La Banque nationale annonce un déficit budgétaire de l’ensemble des pouvoirs publics belges de 19 milliards d’euros en 2009, soit 5,5% du PIB. Pour 2016, ce serait 21 milliards, soit 6%. La norme européenne est de 3% maximum. La Belgique fait donc l’objet d’une procédure pour déficit excessif de la part de la Commission européenne (certes ainsi que 20 autres pays).

Nos pays sont victimes d’une crise économique importante qui réduit les recettes publiques et augmente les dépenses de façon automatique : le déficit qui en résulte joue comme effet stabilisateur automatique. Outre cet effet stabilisateur, la politique keynésienne préconise en outre des dépenses publiques importantes, ce que fait Barak Obama aux USA et ce que font, de façon plus timide et dispersée, les Etats européens.

La Belgique doit-elle laisser filer son déficit budgétaire pour un telle politique de relance ?
Telle est la question qui se pose aujourd’hui.

Le Conseil supérieur des Finances (CSF), dans son avis de mars 2009 « sur les perspectives budgétaires en préalable au Programme de stabilité 2009-2014 », souligne que « quatre éléments au moins limitent très fortement en Belgique la capacité à utiliser l’outil budgétaire et/ou fiscal à des fins de relance :

- le taux d’ouverture économique très élevé et l’effet multiplicateur par conséquent faible de cet instrument,
- le taux d’endettement public belge qui reste élevé et à nouveau en nette hausse,
la vulnérabilité à toute hausse future des taux d’intérêts internationaux et des spreads (écarts) belges par rapport aux taux de référence,
- et surtout les défis socio-démographiques liés au vieillissement de la population et à son coût budgétaire en hausse ».

On y ajoutera que déficit signifie emprunt, c-à-d. pression à la hausse sur les taux d’intérêt et donc augmentation du coût de la dette publique et frein aux investissements des entreprises.

Ainsi que le rappelle le Professeur R. Deschamps des FNDPN, « ce sont nos enfants qui payeront les déficits budgétaires d’aujourd’hui. Mais c’est à eux que l’on lègue déjà le dérèglement climatique – qui va coûter cher – et les risques de pénurie d’énergie ».

Un récent rapport (juin 2009) du Comité du Vieillissement au sein du CSF évalue à 3,2% du PIB entre 2008 et 2014, soit plus de 10 milliards, le surplus de dépenses sociales qu’exigera l’évolution démographique. Si l’on ne veut pas imposer à nos enfants des charges sociales écrasantes, ou réduire fortement l’adaptation des pensions au bien-être, avec un risque de pauvreté élevé, la première option est de diminuer la dette publique grâce à des surplus budgétaires.

Malheureusement les divers gouvernements Verhof-stadt n’ont pas créé ces surplus budgétaires au moment où la conjoncture le permettait. Le Fonds du vieillissement n’a été alimenté que par des recettes occasionnelles. Le ratio de la dette publique par rapport au PIB (84% en 2007) a diminué grâce à la vente d’actifs, à la baisse des taux d’intérêts et la croissance du PIB, mais pas grâce à des surplus budgétaires. L’engagement visant à créer un surplus primaire (hors charges de la dette) de 6% dans le cadre du Programme de stabilité n’a pas été respecté dans les années 2000. Au contraire, le CSF estime à 1,7% du PIB le déficit structurel de 2008. Et donc aujourd’hui, la crise va faire remonter le ratio Dette publique/PIB au-delà des 100% dès 2011, avec un réenclenchement de l’effet « boule de neige » des charges de la dette.

Du côté des Régions et Communauté, le même reproche peut être fait. « Si on avait augmenté les dépenses en lien avec le refinancement (de la Communauté française en particulier), on n’aurait pas de problème aujourd’hui », regrette le Pr Deschamps. En 2008, la Communauté, qui pouvait compter sur un refinancement de 600 millions pour l’enseignement, aurait augmenté ses dépenses d’enseignement de 1,2 milliards. Le « Fonds écureuil » créé en 2004 au moment du refinancement de la Communauté n’a plus été alimenté.
A ces problèmes structurels, s’ajoutent les effets de la crise sur les dotations fédérales qui sont liées à la croissance économique : moins 2,5 milliards en 2009 dit le Secrétaire d’Etat au Budget.
Et c’est ainsi que, selon les études de juin 2009 du CERPE (Facultés de Namur), à politique inchangée, les entités fédérées wallonne et de la Communauté française n’ont plus de marge budgétaire avant 2016. Pour la Région de Bruxelles-Capitale, ce serait même 2019, et pour la COCOF, aucune marge ne se dégage sur la période étudiée (2019) : son endettement ne fera que croître.

Concernant les pouvoirs locaux, la récente étude de DEXIA conclut : « De fortes incertitudes et des tensions importantes pèsent sur les budgets futurs des villes et communes ». Déjà pour 2009, 26% des communes bruxelloises, 42% des communes wallonnes et 57% des communes flamandes n’ont pas pu boucler un budget ordinaire en équilibre à l’exercice propre. Si leurs déficits restent cependant limités, c’est grâce à l’intervention des Régions, intervention qui ne pourra que diminuer à l’avenir, ceci s’ajoutant aux pertes de recettes provenant de la réforme fiscale, de la diminution des revenus des contribuables, de la perte de dividendes du Holding communal ou des intercommunales d’électricité suite à la libéralisation de l’énergie.

Face à ces situations, le CSF affirme qu’un programme pluri-annuel de retour progressif à l’équilibre budgétaire de l’ensemble des pouvoirs publics s’impose « de préférence dès 2013 et au plus tard en 2015 », soit un effort budgétaire supérieur en termes annuels à celui enregistré pendant la période d’assainissement 1993-98 liée au Plan global des gouvernements Dehaene. « Une stratégie minimaliste de simple stabilisation du taux d’endettement (…) ne permettrait pas d’assurer de manière durable un financement approprié de la montée en puissance du coût budgétaire des régimes de pensions légales. Tout indique qu’un report de l’ajustement budgétaire indispensable ne ferait qu’en majorer le coût, faisant alors porter des menaces graves sur la pérennité même du modèle actuel de protection sociale et de son financement ».
Ce scénario signifie que les dépenses primaires (hors charges d’intérêt), y compris celles résultant du vieillissement, devraient connaître une croissance réelle moyenne de 0% pendant les 4 ans à venir, tous niveaux de pouvoir confondus, à comparer avec une croissance endogène estimée à 2,5% en moyenne annuelle depuis 10 ans. Si les efforts se concentrent sur les dépenses primaires hors vieillissement, ces dépenses devraient diminuer de 4,2% l’an.

On le voit, l’effort sera important et il devra être partagé. Le Premier Ministre Van Rompuy a proposé de reprendre ce scénario de retour à l’équilibre en 2015 préconisé par le CSF et de partager l’effort à raison de 60% pour le Fédéral, 25% pour les Régions et Communautés et 15% pour les communes, selon le poids relatif de chaque entité dans les dépenses primaires.
En tout état de cause, un nouvel accord de coopération 2009-2014 doit être conclu entre l’Etat, les Régions et les Communautés, qui fasse participer chacun à l’effort à réaliser. Laisser l’effort sur le seul Etat fédéral menacerait notre système de protection sociale, à la fois à court terme (l’Etat n’est plus compétent que sur les dépenses d’autorité, la dette et la sécurité sociale), et à moyen et long terme (voir l’analyse du CSF ci-dessus).

Or, dit le Comité d’étude sur le vieillissement, les personnes de plus de 65 ans courent un plus grand risque de pauvreté que les autres : 23% d’entre elles sont sus-ceptibles de ne pas disposer du revenu minimum (878 € par mois). A l’extrême, dans une situation où il n’existerait ni allocations sociales, ni pensions, près de 91% des personnes âgées seraient confrontées à un risque de pauvreté.

Avec un taux de croissance nul ou négatif, les dépenses devront être d’autant plus sélectives. A ce sujet, l’Union des Villes et Communes de Wallonie rappelle qu’il ne faut pas seulement veiller aux déficits, mais aussi aux types de dépenses financés par ces déficits. Les communes du pays ont une obligation d’équilibre de leur budget ordinaire (fonctionnement), et leurs emprunts ne peuvent en principe servir qu’à financer des investissements. Les investissements des pouvoirs locaux constituent la moitié des investissements publics. Un investissement permettant une consommation différée, il se justifie qu’il soit financé par des recettes différées (les charges d’emprunt). Et l’effet multiplicateur des ces investissements est particulièrement élevé vu l’appel prioritaire fait par les communes aux fournisseurs et entreprises locaux.

Reprenant les études du CERPE, le Pr Deschamps constate également que la Flandre dépense proportionnellement deux fois plus pour la recherche et qu’elle accorde beaucoup plus de moyens à la protection de l’environnement. « Dans le Plan Marshall, on devrait placer en n°1 la lutte contre le réchauffement climatique » : toutes dépenses utiles aux générations futures.

De façon structurelle, le défi du vieillissement nécessite aussi d’augmenter le taux d’activité des personnes de 55 à 65 ans. Le système de la DPPR en Communauté française (mise en disponibilité des enseignants à 55 ans) deviendra impayable à terme (des systèmes de reclassements devraient être possibles). Actuellement seuls 37% des 55-65 ans sont actifs sur le marché du travail, relève G. Quaden. Alors que l’objectif de Lisbonne est de porter ce pourcentage à 50% pour 2010.

La crise nécessite des mesures structurelles. Nos personnes âgées et nos enfants ne pardonneraient pas aux responsables politiques de sacrifier l’avenir au présent.

[1Maître de conférence invité FOPES-UCL ; Ancien Sénateur Rapporteur de la Commission des Réformes Institutionnelles

N°14 Juillet 2009

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