N°13 Avril 2009

Les services sociaux d’intérêt général et la transposition de la « directive services »

Présentée en janvier 2004 par la Commission européenne, la proposition de directive sur les services dans le marché intérieur (« la directive Bolkenstein ») avait suscité d’importantes mobilisations d’opposition à travers toute l’Europe. Fortement amendée, celle-ci, adoptée le 12 décembre 2006, doit maintenant être transposée dans le droit des différents pays de l’Union avant le 28 décembre 2009.

Christian VAN ROMPAEY, Secrétaire de rédaction H&S

Rappelons que l’objectif de la « directive services » est de créer un marché unique des services au sein de l’Union européenne. Elle vise à la suppression des obstacles administratifs et économiques à une concurrence équitable qui peuvent surgir lorsqu’un prestataire de service d’un Etat membre veut s’établir dans un autre Etat membre ou qu’il souhaite fournir des services à partir de son pays d’origine dans un autre Etat membre.

La transposition de cette directive dans les législations nationales est un exercice complexe.
Il s’agit de réaliser un screening de la règlementation existante, c’est-à-dire une confrontation des législations actuelles aux dispositions prévues dans la directive européenne, afin d’en assurer une transposition exhaustive. Outre le fait qu’elle oblige les États membres à adopter des mesures législatives, elle les contraint également à mettre en place une série de mesures pratiques (guichets uniques pour les prestataires de services, procédures électroniques, simplification administrative).
La directive services déclenche aussi un processus d’évaluation qui se développera au fil des années.

Malgré les enjeux importants de la transposition de cette directive européenne dans le droit belge, le processus en cours n’a guère reçu de publicité jusqu’ici.
Il mériterait pourtant d’être mieux connu et mis en débat car la transposition de la directive services n’est pas une simple opération « copier-coller ». La matière est vaste et il subsiste des zones floues sujettes à interprétations diverses. La matière est sensible parce qu’elle peut avoir des conséquences dommageables pour les services aux personnes.
Enfin, la transposition de la directive services requiert un travail d’autant plus difficile en Belgique qu’elle concerne les différents niveaux de pouvoir : les régions et les communautés, le fédéral, mais aussi les pouvoirs locaux.

Si l’opposition à la « directive Bolkenstein » avait surtout exprimé son refus de voir se défaire la protection sociale des travailleurs, les inquiétudes d’aujourd’hui portent sur la peur de voir des services sociaux, non intégrés à la Sécurité sociale (qui est exclue de la
« directive services »), soumis au droit de la concurrence comme n’importe quel autre service commercial : « Un des axes auxquels il faut être attentif, explique Denis Grimberghs , c’est de veiller à défendre les missions de service public et l’associatif qui remplit également ces missions. Des exceptions sont prévues dans la directive. Il y a des secteurs où l’on observe une coexistence d’acteurs publics et associatifs. L’enjeu est que ces derniers soient traités de manière équitable et que l’associatif ne se retrouve pas, in fine, en concurrence avec le lucratif. Il faudra aussi régler le problème des aides d’Etat qui ne peuvent contredire les règles européennes du principe de concurrence. »

L’Europe et les services d’intérêt général

La proposition de « directive services » est née d’un constat, explique Olivier Derruine (Service d’études de la CSC) à l’occasion d’un
« Midi d’Humanisme & Solidarité » [1] : « Une décennie après la suppression des frontières, les marchés nationaux des services étaient encore fortement fragmentés alors que les marchés des biens et des marchandises étaient largement unifiés. A l’origine, en effet, les services publics étaient absents du Traité de Rome (1957). Après la deuxième Guerre Mondiale, priorité était donnée à l’époque à la reconstruction au développement industriel et commercial. »

La Commission européenne a donc voulu donner un coup d’accélérateur à l’intégration des services afin de redonner de la vigueur à la croissance et à l’emploi en Europe, suivant en cela l’objectif ambitieux (mais mal engagé) de la stratégie de Lisbonne : faire de l’Union européenne « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d’ici à 2010, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une améli-oration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale »...

Très vite s’est posée la question : tous les services (publics, commerciaux, sociaux, non commerciaux) seront-ils soumis aux mêmes règles de concurrence (liberté d’établissement, liberté de circulation…) ?
Le projet de directive couvrait de fait une multitude de fournisseurs de services (services de tourisme, services de la distribution, services de loisirs, services à domicile, hébergement et restauration, mais aussi des services sociaux…). Devant la fronde européenne des mouvements sociaux, la Commission et le Conseil européen, approuvés par le Parlement européen en 2006, ont exclu de la directive les services d’intérêt général non-économique, excluant explici-tement les soins de santé et des services sociaux spécifiques comme ceux qui ont trait au logement social, à la garde des enfants et au soutien des familles et des personnes dans le besoin. Cette liste limitée laisse de nombreux autres services sociaux dans une zone d’incertitude juridique que la Confédération Européenne des Syndicats souhaite lever de toute urgence en proposant, pour les services sociaux d’intérêt général (SSIG), une directive-cadre afin de garantir la continuité de ces services et de leur permettre d’évoluer.

Services publics et services d’intérêt général

Que faut-il entendre par « services d’intérêt général » (SIG) ? C’est en quelque sorte le nouveau nom européen de ce qu’en France et en Belgique on désigne comme « service public », une notion qui ne fait pas l’unanimité au sein de l’Europe. Tantôt elle désigne l’organisme qui produit le service. Tantôt elle vise la mission d’intérêt général confiée à celui-ci.
Aussi, la Commission européenne, se référant à l’expérience commune, parle donc de services d’intérêt général, estimant ainsi couvrir la diversité des situations des Etats européens.

Elle distingue donc les services d’intérêt général (SIG), pour désigner les services marchands et non-marchands que les autorités publiques considèrent comme étant d’intérêt général et qu’elles soumettent à des obligations spécifiques de service public et les services d’intérêt économique général (SIEG), qui sont des services de nature économique que les Etats membres ou la Communauté soumettent à des obligations spécifiques de service public. Les SIG sont donc un compromis et traités comme des exceptions au sacro-saint principe de concurrence.

Il n’est cependant pas simple de définir les SIG parce qu’ils varient d’un Etat à l’autre. Il n’est pas simple non plus de distinguer les SIG des SIEG. « En général, explique la CES, les SIG peuvent se définir comme des services fournis directement par les pouvoirs publics comme l’enseignement obligatoire et la sécurité, par opposition aux SIEG qui impliquent une certaine relation économique entre un fournisseur et un consommateur. »

Depuis la fin des années 80, la Commission élabore des directives de “libéralisation” des grands services publics. D’autres concepts apparaissent, comme le service universel.
En effet, la libéralisation ou l’externalisation aboutit souvent à remplacer des monopoles publics par des quasi monopoles privés qui ne tardent pas à réduire l’accessibilité, et parfois même la qualité de ce qu’on appelait le « service public ». Il fallait donc définir un ensemble d’exigences d’intérêt général auxquelles doivent se soumettre les activités essentielles comme les télécommunications, les transports ou la poste, par exemple, afin d’assurer partout l’accès de tous à des prestations de qualité et à un prix abordable.

Services sociaux d’intérêt général et mandatement

Que deviennent donc les services sociaux d’intérêt général (SSIG) dans ce travail de transposition de la « directive services » dans les différentes législations nationales ?

Les services sociaux, dont les prestations sont basées sur la solidarité, ne sont qu’une des composantes des services d’intérêt général (SIG) , mais une composante importante. Ces services sociaux, insiste la CES, « ne sont pas seulement fournis aux pauvres et aux exclus, mais aussi à des vastes couches de la société dans un but de solidarité et de cohésion sociale et territoriale. » Les SSIG ont donc des objectifs spécifiques qui ne peuvent être soumis aux lois du marché. Ce ne sont pas des activités économiques : « Si c’était le cas, cela créerait des conflits entre les objectifs sociaux poursuivis par ces services et le droit de la concurrence. »

Dans l’état actuel de la directive en cours de transposition, estime le Think Thank européen « Pour la solidarité » : « la meilleure protection pour les services sociaux est d’être reconnus comme services permettant à l’autorité publique de réaliser au mieux ses missions d’intérêt général. » Le cadre communautaire respecte en effet le principe de subsidiarité. Chaque Etat membre est libre de définir ce qu’il entend par service d’intérêt économique général, ou en particulier par services sociaux d’intérêt général. Ce sont les pouvoirs publics, au sein des Etats membres, « à l’échelon approprié qui définissent les obligations et les missions d’intérêt général de ces services ainsi que leurs principes d’organisation » dans le respect des règles communautaires.

Les SSIG peuvent être prestés directement par l’Etat mais aussi par des organismes qui le représentent ou des organismes privés mandatés par la puissance publique, c’est-à-dire des entreprises d’économie sociale actives dans les secteurs de la santé, de la lutte contre la pauvreté, des soins à domicile, de l’insertion professionnelle…
Les autorités publiques peuvent imposer à un fournisseur de services certaines obligations qui sont dans l’intérêt général, en échange de quoi l’Etat participe au financement de ce service afin de compenser le coût engendré par le respect des obligations de service public.
Mais il est dit que rien n’est simple dans l’Europe libérale ! Le financement de ces services pouvant entrer en conflit avec le respect des règles de libre concurrence, principe essentiel de l’Union européenne, la règlementation prévoit des dérogations pour certains types d’aide, les règles de concurrence ne pouvant non plus s’opposer à la réalisation d’une mission d’intérêt général !
L’arrêt Almarkt, complété par un ensemble de textes dit « paquet Monti-Kroes », établit les conditions de compatibilité des compensations de Service d’intérêt économique général (SIEG) constituant des aides d’Etat avec le traité européen.

Les autorités publiques nationales ont donc un rôle essentiel dans la transposition de la « directive services ».
Elles disposent d’une certaine marge de manœuvre dans l’organisation de ces services. Elles sont également responsables de la définition de l’intérêt général et des missions d’intérêt général parce que des dérogations à l’application de certaines règles de concurrence et du marché intérieur sont possibles.
Toutefois, les États membres sont tenus de suivre des règles très précises. La Commission européenne sous le contrôle de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), pourra à tout moment considérer qu’il y a erreur d’appréciation quant au caractère de réelle nécessité des besoins à satisfaire et décider qu’il n’y a pas lieu de reconnaître le service comme étant « service d’intérêt général ».

Il reste que c’est le flou sur ce que la Commission peut reconnaître ou non comme acte de mandatement, une notion qui n’existe même pas dans certains pays européens.
Les pouvoirs publics utilisent généralement des conventionnements ou des agréments, dont la reconnaissance ou non en tant qu’actes de mandatement n’est toujours pas claire pour les acteurs et crée un sentiment d’insécurité juridique dont on imagine bien les conséquences (au niveau du financement public, par exemple).
Il est donc impérieux que chaque État membre prenne le temps d’analyser les conséquences de la directive sur le terrain avant de la transposer dans sa législation nationale !

De manière générale, il reste encore d’autres sources d’insécurité. Il est souvent difficile de déterminer si un service doit être considéré comme économique ou non économique. Les décisions de la Cour de Justice, qui doit et devra trancher les différends sur ces questions, sont parfois difficiles à interpréter.
Par ailleurs, des activités exclues d’office du champ d’application de la directive, comme les hôpitaux par exemple, peuvent être partiellement concernés parce qu’ils intègrent généralement des services considérés comme économiques, pour la restauration ou le nettoyage par exemple. Ces services devront-ils être traités comme des services économiques et donc ouverts au marché, puisqu’il semble que les activités des services ne peuvent être prises en compte de manière globale. Pour un nombre important d’acteurs il faudrait adapter le droit communautaire aux spécificités des SSIG et non l’inverse !

De nombreuses questions restent en suspens.
La Commission n’apporte pour le moment que des réponses techniques à une question hautement politique, qui risque de fait d’être tranchée par la Cour de Justice, dont ce ne devrait pas être le rôle.

L’initiative est aux Etats

Depuis la proposition de directive « Bolkestein » et les discussions caricaturales autour du « plombier polonais », le débat a fortement évolué sur la question de la libéralisation européenne des services et de son impact sur certains secteurs dont l’économie sociale. Les services sociaux d’intérêt général sont au cœur du débat.

Le think thank Pour la solidarité [2] résume bien les choses : « L’absence d’un cadre juridique propre laisse un flou autour de ces services, certains sont exclus de la directive « services », d’autres non. Malgré des demandes de clarification du Parlement européen, du Comité Économique et Social Européen et de nombreux acteurs du secteur, le traitement des Services Sociaux d’Intérêt Général (SSIG) demeure sans garantie juridique claire permettant de savoir quels services seront considérés comme économiques ou non économiques et de quelle manière un certain nombre de règles devront être appliquées concrètement.
Ces différents acteurs souhaiteraient que la Commission européenne prépare une Directive sectorielle sur le sujet, ce que cette dernière refuse de faire, considérant les outils d’accompa-gnement qu’elle a mis en place ces dernières années comme suffisamment efficaces pour dissiper les inquiétudes et incertitudes pouvant émerger. Cependant, comme l’a montré le deuxième forum européen sur les SSIG, malgré tous les outils mis en place, des doutes demeurent, les acteurs craignant que la dimension d’intérêt général ne perde en importance face aux enjeux du marché, au détriment de la qualité des services fournis, qui ont une dimension de cohésion sociale extrêmement forte et importante pour les citoyens européens. »

Nous sommes dans la période de transposition de la directive « services ». L’initiative est aux Etats.
C’est à eux d’assurer la défense des services sociaux face aux forces du marché. Au travers du processus de mandatement, ils permettront de maintenir des services sociaux de qualité, respectant les usagers et un accès universel. Leurs marges de manœuvre sont limitées par des règles européennes, mais l’erreur d’interprétation de la qualification de missions d’intérêt général n’est pas permise sous peine de mettre l’avenir du secteur en péril.
Les statuts de mutuelle, d’association ou de coopérative ne suffiront pas à protéger ces entreprises. Seul le caractère de missions d’intérêt général pourra leur permettre d’être directement mandatées par une autorité publique.
Au plan européen, les coopératives, mutuelles, associations et fondations ont fait valoir que les services d’intérêt général ne sauraient se réduire aux seuls services fournis ou conférés par les autorités publiques. Organismes privés, de nombreuses structures coopératives, mutualistes, associatives ou des fondations fournissent en effet des services d’intérêt général, réservés à leurs membres ou ouverts à tous, dans le souci d’offrir la meilleure qualité au plus grand nombre au prix le plus juste et de servir l’intérêt supérieur des personnes auxquelles le service est destiné ou de la collectivité en général et non celui des investisseurs de capitaux.

Enfin, nous sommes en Belgique…
Aujourd’hui, la coordination entre Régions, Communauté et Fédéral est, on le voit, indispensable. La Commission ne connaît qu’un seul interlocuteur : l’Etat belge.
La Belgique risque donc d’être condamnée si un des protagonistes ne remplit pas ses obligations. En plus, vu l’absence d’unanimité, la Commission pourrait en profiter pour imposer ses idées.

Des groupes de travail ont été instaurés pour garantir cette homogénéité afin de ne pas donner d’armes à la Commission. Mais cela n’a pas tenu. Du côté néerlandophone, on a déjà un cadastre très détaillé des services publics et des SIG. La Wallonie, par contre, a été plus, voire trop prudente. A Bruxelles, ils sont confrontés au fait que quand ils essaient de s’entendre avec d’autres Régions, la Flandre va seule et refuse de partager son travail. Il n’y a pas de vraie coordination. Au niveau bruxellois, la situation n’est pas très claire.

« Pour terminer, constate Olivier Derruine, on parlera encore longtemps des conséquences de cette « directive services ». Rien n’est joué d’avance ! La Commission européenne, fera un rapport sur le fonctionnement de la directive service le 27/12/2011. Elle pourra alors encore revenir, en 2011, sur les exemptions actuelles ! »

[1Cette rencontre a été l’occasion de cet article, mais il n’en est pas un compte-rendu.

N°13 Avril 2009

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