N°18 Juillet 2010

Les leçons à tirer de la « crise grecque » et les réponses que l’Europe devrait apporter en matière de gouvernance économique.

Les turbulences qui ont secoué la Grèce et débouché sur l’annonce, début mai, d’un plan de financement de 110 milliards d’EUR, ont marqué une nouvelle étape dans la crise économique et financière, caractérisée par l’inquiétude que suscite le montant excessif de la dette publique.

Philippe MAYSTADT, [1]

Jusqu’alors, la crise avait essentiellement porté sur
l’endettement démesuré du secteur privé. Après la
faillite de Lehman Brothers en septembre 2008 et la
contagion mondiale qui s’en est suivie, les États sont
intervenus pour empêcher l’effondrement pur et simple
à la fois du secteur de l’intermédiation financière et de
l’économie réelle. On a considéré que cette intervention
des États à une échelle sans précédent avait permis de
sauver l’économie mondiale d’une nouvelle « Grande
dépression ».

Un élément décisif de cette intervention étatique dans de
nombreux pays a été le vaste programme de relance
budgétaire, lequel a certes permis de stopper la chute
rapide de la demande privée consécutive à la crise
financière, mais s’est avéré aussi très coûteux. S’agissant
de l’Union européenne, le déficit budgétaire moyen a
grimpé en flèche, passant de 0,8 % à 6,8 % du PIB entre
2007 et 2009. Cette situation a conduit à une
aggravation rapide de la dette publique : l’encours de la
dette publique dans l’UE a augmenté de 62 % à 74 % du
PIB entre 2007 et 2009.

La viabilité des finances publiques a été de plus en plus
mise en question au cours de l’année dernière, les
préoccupations se portant particulièrement sur les pays
en proie à un déséquilibre budgétaire de longue date.
Des inquiétudes se sont également fait jour au sujet du
manque de compétitivité et du déséquilibre extérieur de
nombreux pays et ce sont les pays présentant un
déséquilibre à la fois budgétaire et extérieur, tels que la
Grèce, que les agences de notation et les marchés ont
regardés de plus près.

En octobre 2009, lorsque les autorités grecques ont
annoncé la révision de leurs comptes budgétaires des
exercices précédents, la Grèce s’est retrouvée au centre
de toutes les attentions. Malgré les tentatives d’annonce
par le nouveau gouvernement, au début de 2010, de
différents plans visant à réduire le déficit budgétaire, la
confiance des marchés s’est détériorée et le
gouvernement s’est heurté à des difficultés pour lever
des fonds. Cette crise de confiance s’est étendue à
d’autres pays dont la situation était jugée similaire, ce
qui a eu pour effet de faire monter brutalement le coût de
la collecte de fonds pour le secteur étatique et d’ébranler
également d’autres segments des marchés financiers.
En fin de compte, pour tenter de restaurer la confiance,
il s’est avéré nécessaire : 1) de lancer un plan de
financement de 110 milliards d’EUR en faveur de la
Grèce, 2) de mettre en place un mécanisme de
stabilisation à l’échelle de l’UE à concurrence de 750
milliards d’EUR supplémentaires et 3) de permettre à la
Banque Centrale Européenne (BCE) d’intervenir sur les
marchés et d’acheter des obligations étatiques (ce qu’elle
avait juré qu’elle ne ferait jamais !).

Cette crise ne se limite pas à la Grèce ni au court
terme

Les tensions sur le marché des obligations étatiques
grecques sont le symptôme d’une crise plus large.
La phase actuelle de la crise ne concerne pas seulement
la Grèce ; il ne s’agit pas non plus uniquement d’une
question de viabilité budgétaire et le problème n’est pas
simplement de restaurer la confiance des marchés.
Au travers de cette crise, c’est en réalité la question
fondamentale du potentiel de croissance et de prospérité
de l’Europe à long terme qui est posée.

Il va sans dire que les déséquilibres budgétaires et
extérieurs, qui sont la cause immédiate de la phase
actuelle de la crise, doivent être corrigés. Chacun sait
également que la correction de ces déséquilibres
affaiblira la croissance à court terme. Mais la crise – qu’il
s’agisse de sa phase initiale ou de la phase actuelle – aura
également des répercussions à plus longue échéance.

La crise a non seulement freiné la croissance réelle au
moment où elle s’est produite, mais elle a aussi
compromis le potentiel de croissance des économies
européennes à l’avenir. La baisse de la croissance
potentielle trouve une première cause dans
l’augmentation du chômage structurel dû à la crise.
En d’autres termes, parmi les travailleurs licenciés
pendant la crise, certains risquent de voir leurs
compétences inadaptées et leur employabilité réduite
d’une manière telle qu’ils ne parviendront pas à
retrouver un emploi même après la reprise effective de
l’activité. La crise a aggravé le problème de
l’inadéquation entre l’offre et la demande d’emplois.La hausse du chômage structurel entraînera une
diminution persistante des revenus et de la demande
intérieure.

La seconde cause de la baisse de la croissance potentielle
réside dans la réduction du volume de capital productif.
L’utilisation des capacités de production a nettement
chuté au cours de la crise et une partie du capital non
utilisé deviendra obsolète. D’autre part, l’investissement
sera entravé par les modifications apportées à
l’environnement financier, notamment l’application de
primes de risque plus élevées sur les prêts aux
entreprises.

Ces compressions de la main-d’oeuvre et du capital
productif auront pour conséquence que les conditions
nécessaires au maintien du niveau de vie à l’avenir seront
fragilisées. Il est important de souligner que, même
avant la crise, les prévisionnistes tablaient sur une
régression du taux de croissance potentielle qui passerait
de quelque 2 % par an durant la prochaine décennie à 1
% en 2020 et au-delà en raison du vieillissement de la
population. La crise étant passée par là, certains
estiment maintenant que même cette prévision de 2 %
pour la prochaine décennie semble optimiste.
La Commission européenne prédit que la croissance
potentielle pourrait être limitée à 1,5 % dans les années à
venir. En clair, cela signifie que l’Europe ne retrouverait
pas le rythme de croissance tendancielle d’avant la crise
(déjà inférieur à celui d’autres régions du monde), mais
qu’elle resterait durablement en deçà de ce rythme, avec
toutes les conséquences négatives pour les citoyens,
entre autres en ce qui concerne la capacité d’assurer le
financement des régimes de retraite.

Dans ce contexte, le principal défi stratégique consiste à
façonnerle« nouvel environnement économique normal »
afin qu’il permette un taux de croissance à la fois
suffisamment élevé et viable à long terme. Comme je l’ai
déjà mentionné, pour parvenir à ce résultat, il faut
d’abord corriger les déséquilibres macroéconomiques
actuels. Mais cela ne suffira pas à garantir une croissance
élevée à long terme ; il faudra en outre enclencher des
réformes structurelles pour dynamiser le potentiel de
croissance.
Ces différents enjeux ne sont pas vraiment nouveaux ni
surprenants, mais permettez-moi néanmoins de les
résumer parce qu’ils sont une source de préoccupation
immédiate et qu’ils mettent en lumière les
enseignements – à court et à plus long terme – pour les
décideurs économiques.

Quelques leçons immédiates et évidentes

En ce qui concerne le nécessaire assainissement
budgétaire, plusieurs États membres de l’UE –
appartenant ou non à la zone euro – ont déjà annoncé
des plans de réduction drastique du déficit de leurs
finances publiques au cours des prochaines années.
Ainsi, la Grèce et l’Irlande ont l’intention de réduire leur
déficit budgétaire primaire – c’est-à-dire leur déficit à
l’exception du service de la dette – de plus de 10 points
de pourcentage de leur PIB d’ici à 2014. Pour réellement
comprendre les difficultés que cela implique, il est utile
de se rappeler que des épisodes précédents
d’assainissement budgétaire d’une ampleur et d’une
durée similaires (Belgique, Irlande et Suède dans les
années ’90) se sont, la plupart du temps, déroulés en
période de bons résultats économiques.
Ainsi l’assainissement des finances publiques belges a
été rendu moins difficile par la bonne tenue de nos
exportations. C’est une chose que de réduire les dépenses
publiques ou d’augmenter les impôts lorsque l’économie
est en croissance, mais le faire en période de stagnation,
c’est une tout autre affaire.

En outre, dans plusieurs pays, le rééquilibrage de la
balance extérieure s’avère indispensable. Le Portugal et
l’Espagne ont été cités comme exemples de pays de la
zone euro présentant d’importants déséquilibres
extérieurs qui sont surtout d’ordre structurel – le déficit
de leur balance courante s’est situé en moyenne entre 5
% et 10 % de leur PIB par le passé et devrait, selon les
prévisions, rester à des niveaux semblables à l’avenir.
Les déficits persistants de la balance courante sont
symptomatiques d’un manque de compétitivité
extérieure ; dès lors, les réformes doivent évidemment
viser à résoudre ce problème sous-jacent. Dans de
nombreux cas, notamment au Portugal et en Espagne, la
réforme du marché du travail a été jugée déterminante,
tout comme les réformes destinées à stimuler la
concurrence sur les marchés des biens et des services.
Cependant, les pays durement touchés ont également
annoncé des réformes visant à moderniser et à
rationaliser l’administration publique, la gestion des
dépenses publiques et le système fiscal.

Ces réformes apparaissent indispensables, mais on ne
sait pas encore avec certitude si elles suffiront à corriger
les déséquilibres. Cela dépendra du contenu exact des
réformes – dont l’élaboration est pour la plupart d’entre
elles toujours en cours – et surtout de leur mise en
oeuvre.

En outre, dans de nombreux pays, les programmes de
réforme annoncés sont visiblement lourds et étendus.
Même si l’aptitude à concevoir et à mener des réformes
difficiles varie d’un pays à l’autre, il est important de
reconnaître qu’il peut y avoir des compromis entre
l’ampleur et la profondeur des réformes. En d’autres
termes, dans certaines circonstances, un petit nombre de
réformes en profondeur peuvent s’avérer plus salutaires
qu’une multitude de réformes superficielles.

Quelques leçons à plus long terme et moins
évidentes

La suppression des déséquilibres macroéconomiques
est, comme indiqué précédemment, une conditionnécessaire à la croissance future. Toutefois, même si
tous les pays mettaient en oeuvre les réformes
structurelles annoncées, l’Europe n’atteindrait pas
pour autant son plein potentiel de création de
croissance et de prospérité. Une autre dimension,
européenne celle-là, est nécessaire. La crise – y
compris dans sa phase la plus récente – a démontré
de façon très nette que la dimension européenne de la
formulation et de la coordination des politiques
économiques est totalement insuffisante. Pour
reprendre l’image de Jacques Delors, le système de
gouvernance de la zone euro est « boîteux », parce
que la « jambe économique » est beaucoup trop faible
par rapport à la « jambe monétaire ». Ceci est dû fait
que la plupart des négociateurs du Traité de
Maastricht étaient « politiquement schizophrènes »
(Peter Sutherland) : d’une part, ils acceptaient une
unité monétaire qui représentait le sommet de
l’intégration ; d’autre part, ils voulaient conserver
une totale souveraineté nationale dans les matières
fiscales, budgétaires et économiques.

Cette dernière préoccupation est la raison
fondamentale pour laquelle l’instrument de
gouvernance économique dont s’est dotée la zone
euro – le « pacte de stabilité » - n’a jamais pu être la
pierre d’angle dont le système a besoin. Son contenu
est trop exclusivement budgétaire, ignorant les
autres aspects de la politique économique. Sa mise en
oeuvre a de fait été laissée à la bonne volonté des
gouvernements nationaux et certains, comme le
précédent gouvernement grec, en ont abusé. La crise
actuelle de la dette est le résultat d’un système de
gouvernance qui était trop respectueux de la
souveraineté économique nationale.

Il n’y a qu’une alternative : doter enfin la zone euro
d’un « gouvernement économique », reposant sur
des compétences et des transferts de ressources
budgétaires entre ses différents niveaux (fédération,
pays, régions). Cette idée n’est pas nouvelle – elle est
aussi vieille que l’euro lui-même – mais les
évènements de ces derniers mois l’ont quelque peu
remise au goût du jour.

Chacun sait que l’évocation d’un tel gouvernement
économique suscite la controverse, d’autant plus que
le concept n’est pas compris par les Allemands qui y
voient – à tort – un moyen de porter atteinte à
l’indépendance de la BCE. Un tel « gouvernement »
supposerait des changements institutionnels à
l’échelle de l’UE, de la zone euro et des États
membres, à propos desquels il sera difficile d’obtenir
un consensus.

Un premier pas en ce sens pourrait être la mise en
place d’un système crédible de règles budgétaires
communes, en ce compris le renforcement des
pouvoirs d’Eurostat en lui confiant le droit de vérifier
sur le terrain la réalité des chiffres fournis par les
États membres. Dans le meilleur des cas, ce premier
pas permettra d’améliorer la discipline budgétaire et
la gestion des finances publiques, mais il ne suffira
pas à garantir l’amélioration du potentiel européen
de croissance à long terme.

En effet, la leçon la plus importante à tirer de la crise
actuelle est qu’il faut impérativement faire prévaloir
une perspective de long terme, même en période de
crise, et réaliser des investissements dans les secteurs
cruciaux pour le potentiel de croissance de
l’économie européenne. Les réformes budgétaires
doivent donc s’accompagner d’autres politiques
visant à stimuler les investissements à l’appui de la
recherche-développement et de l’innovation, de
l’éducation (initiale et permanente) et de la
formation professionnelle, de l’efficacité énergétique
et des énergies renouvelables, des transports en
commun et des télécommunications. Ces politiques
ne doivent pas revêtir les mêmes modalités ou
prendre la même ampleur dans tous les États
membres mais, étant donné leur interdépendance,
elles doivent être suffisamment coordonnées pour
éviter les contradictions et augmenter leur efficience.
C’est le sens de la nouvelle stratégie EU-2020
proposée par la Commission européenne et un
groupe de travail présidé par Herman Van Rompuy a
été chargé de préparer pour octobre des
recommandations sur le renforcement de la
coordination des politiques économiques.

Certains observateurs affirment déjà qu’il sera
impossible de dégager un accord sur une réforme
radicale de la gouvernance de la zone euro et pointent
du doigt le gouvernement allemand dont les
positions constitueraient un obstacle infranchissable.
Je ne partage pas leur pessimisme. L’intégration
européenne n’a jamais progressé autrement qu’en
réconciliant des vues nationales au départ
apparemment irréconciliables. Le gouvernement
allemand participe activement aux travaux du group
Van Rompuy, confirmant que l’Allemagne a intérêt à
jouer son rôle traditionnel dans les progrès de
l’intégration européenne.

[11 Président de la Banque Européenne d’Investissement.

N°18 Juillet 2010

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