n°4 juin 2006

Les entreprises publiques : mode d’emploi

Parce que le marché est imparfait (« laissé à lui-même, le marché s’autodétruit »), parce qu’il est myope (« laissé à lui-même, le marché détruit l’avenir »), parce qu’il est insuffisant (« laissé à lui-même, le marché détruit les personnes »), l’Etat doit intervenir dans l’économie comme régulateur, comme distributeur et parfois comme entrepreneur. Tel est en substance ce qu’écrivait Philippe Maystadt dans les Cahiers pour Demain en 1994.
Si cette opinion est aujourd’hui largement partagée, avec certaines nuances, les récents événements au sein de sociétés publiques de logement ou de gestion des déchets soulèvent la question de la gouvernance dans le secteur public.

Michel BARBEAUX, Enseignant à la Fopes -UCL

Le secteur public belge dans l’espace européen

Par rapport à la moyenne européenne, la Belgique n’apparaît pas comme le pays le plus interventionniste. Ainsi que l’a calculé un bureau de consultance en 2001 [1], les entreprises publiques - au sens strict - belges produisent 9 % de la valeur ajoutée nationale, pour une moyenne européenne de 9,7 %. La Belgique se situe derrière l’Allemagne (10 %), la France (14 %) et surtout la Finlande (19 %).
Le coût salarial cumulé des entreprises publiques belges par rapport à la masse salariale nationale est par contre supérieur à la moyenne des Quinze (9,7 % en Belgique contre 8 % en Europe). Le taux de productivité est donc plus faible dans notre pays.
La même étude situe le niveau d’indépendance de gestion des entreprises publiques à 3 sur une échelle où la moyenne européenne figure à 4,3.
L’amélioration des performances n’est cependant pas une question de privatisation, poursuit le bureau de consultance, mais d’autonomie de gestion.

Telle était bien la motivation de la loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques (Régie des Postes, RTT, SNCB et RVA) : assurer une plus grande efficacité par une autonomie de gestion dans le cadre d’un contrat de gestion définissant les missions de service public.

Le concept de service universel

Les missions de service public sont définies, au niveau de l’Union européenne, sous le concept de service universel. Celui-ci est « un ensemble de service minimal défini, d’une qualité donnée, qui est accessible à tous les utilisateurs indépendamment de leur localisation géographique et, à la lumière des conditions spécifiques nationales, à un prix abordable ».

On peut donc épingler trois attributs d’un service universel : la qualité, l’accessibilité géographique et un prix abordable. En d’autres termes, le pauvre rural a droit au même service de qualité que le riche urbain au même tarif.

Au niveau du concept, on peut contester la généralisation de la notion de service universel à l’ensemble des services publics. Le service universel, qui concerne aujourd’hui notamment les télécommunications et la poste, est défini comme un service minimal. Etendu par exemple à la sécurité sociale, il conduirait à une société basée sur l’assistance et non plus sur la solidarité : un minimum de couverture pour tous et, au-delà de ce minimum, un service plus avancé uniquement pour ceux qui sont capables de payer les primes nécessaires.

Le concept de service universel doit en outre être conçu de façon dynamique et refléter l’évolution de la technologie et de la demande. Le contrat de gestion de la Poste doit, demain, prévoir la possibilité d’une boîte électronique sécurisée ou d’une carte Proton pour tous les citoyens.

Evolution du service public dans le temps

La notion de service public a évolué dans le temps. Si l’on utilise la distinction désormais classique entre service public « fonctionnel » (le service à rendre) et service public « organique » (l’institution publique), on peut considérer que par le passé, la doctrine comme la pratique politique ont privilégié la conception organique en assimilant une finalité (le service public fonctionnel) à un de ses moyens (organisme public). Il a fallu les combats des défenseurs du principe de subsidiarité et des arrêts de la Cour d’arbitrage pour faire admettre que des organisations de droit privé, telles des asbl, puissent être considérées comme des services publics fonctionnels, par exemple dans l’enseignement ou les hôpitaux.

Aujourd’hui, la notion de service public fonctionnel peut aussi s’exprimer à travers le secteur privé marchand. La question se pose concrètement par exemple de savoir si le service universel consistant, pour tout citoyen, à disposer d’un compte en banque, est mieux rencontré par le contrat de gestion de la Poste financière (qui en devient « une banque des pauvres »), par un appel d’offre à toute institution financière prête à offrir le service demandé moyennant rémunération, ou par une obligation légale imposée à toutes les banques œuvrant en Belgique. Faut-il accorder un statut public à une entreprise, faire appel à toutes les entreprises en concurrence ou soumettre les entreprises privées à une réglementation ? Dans le secteur des télécommunications par exemple, le gouvernement a privatisé l’ancienne RTT devenue Belgacom et il organise une « concurrence régulée ».

L’asymétrie d’informations entre le régulateur public et la firme régulée, ainsi que la nécessité de compenser au moins partiellement le coût de l’obligation dans un contexte de concurrence internationale, font généralement en sorte que les pouvoirs publics, dans le passé, ont privilégié le service public organique qu’ils contrôlent directement.

Mais, en Belgique tout au moins, le passé a mis les entreprises publiques en situation d’infériorité dans ce débat.
Dans les années septante, on a utilisé les entreprises publiques pour lutter contre le chômage, ce qui a conduit à un sureffectif (SNCB, RTT).

Dans les années quatre-vingt, c’est l’équilibre budgétaire qui est devenu le guide, renforcé dans les années nonante par les critères de Maastricht. L’analyse des négociations entre l’Etat et les entreprises publiques révèle une surpondération de l’argument budgétaire dans la position de l’autorité de tutelle. Ce qui a conduit à une sous-capitalisation de ces entreprises à un moment où l’évolution des technologies et la concurrence accrue imposaient d’importants investissements, et à un endettement parfois excessif (cfr la Sabena ou la SNCB).

La loi du 21 mars 1991

Avant 1991, les entreprises publiques étaient aussi handicapées par leur manque d’autonomie de gestion. La loi du 21 mars 1991 précitée a voulu y remédier. De l’avis de nombreux observateurs, cette loi reste bonne. C’est son application qui a fait défaut. A coté des missions de service public définies dans un contrat de gestion contrôlé par un Commissaire du gouvernement, la loi permet le développement d’activités commerciales avec une libération des tarifs et l’exemption de la loi sur les marchés publics.
Le contrat de gestion doit notamment permettre de formaliser plus clairement l’arbitrage souvent non explicite entre financement du service public par l’utilisateur (le tarif) et financement par le contribuable (le subside). C’est un problème de redistribution des revenus qui est en jeu.

Mais si l’entreprise publique peut générer des bénéfices par ses activités concurrentielles (celles non visées par le contrat de gestion), le marché contribue ainsi au financement du service public à côté du contribuable et de l’utilisateur, à condition que l’entreprise publique ne filialise puis ne vende pas au secteur privé ses « business units » rentables.

Si la loi de 1991 est bonne dans ses principes, de nombreux manquements ont été soulignés dans son application : mauvaise négociation des contrats de gestion, sans débat démocratique avec le Parlement, absence d’instruction donnée par le pouvoir politique aux administrateurs représentant l’actionnaire public, désignation d’administrateurs publics souvent politisés dans le cadre de chasses gardées, contrôle du Commissaire du gouvernement et de l’administration insuffisants (l’administration a conservé trop peu d’expertise propre), absence d’évaluation régulière par le ministre compétent pour la matière et par le Parlement.

Ces critiques peuvent aussi être faites à l’égard des multiples organismes d’intérêt public, parastataux, pararégionaux ou para-communautaires.
Les choses ont heureusement évolué sur le plan politique. Ainsi, au niveau de la Région wallonne, même si le passé pèse encore fortement en particulier au niveau des institutions locales (cfr Charleroi), des règles strictes ont été édictées dans le choix et la responsabilité des administrateurs publics et des commissaires du Gouvernement.

Un décret du 12 février 2004 règle leur statut et toute nouvelle désignation a lieu après vérification de règles d’incompa-tibilités, de l’absence de conflit d’intérêts potentiel, de la disponibilité, des compétences professionnelles de l’intéressé. La signature d’une charte de l’administrateur public ou du commissaire impose en particulier un devoir de reporting auprès du ministre compétent, qui peut par exemple contrôler le respect du contrat de gestion. La charte en question interdit, on peut le souligner, de recevoir des cadeaux ! Une cellule centrale a été constituée pour tous les organismes régionaux où sont notamment réceptionnés et examinés tous les rapports.

Conclusion

« La valeur d’une entreprise varie du simple au double en fonction de la seule bonne ou mauvaise gestion », disait-on au début de cet article.

Il appartient au monde politique de définir les moyens les plus efficaces pour répondre aux besoins évolutifs de services publics fonctionnels (par des entreprises publiques, par des entreprises ou des organisations privées marchandes ou non marchandes subventionnées, par une concurrence régulée ou par une imposition généralisée).

Et, dans le cadre des entreprises publiques, il importe de clarifier les concepts de service universel en liaison avec le Parlement, de redéfinir la mission des administrateurs publics selon les règles du « corporate governance » et de créer une structure d’évaluation régulière du contrat de gestion, avec rapport au Parlement.

[1Bureau de consultance Bain & Compagny- Voir l’Echo du 18 janvier 2002.

n°4 juin 2006

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