n°11 Octobre 2008

La régulation des marchés du gaz et de l’électricité

Une contribution parue dans un numéro précédent a déjà souligné les difficultés vécues par les citoyens qui peinaient à choisir, voire à trouver, un fournisseur d’électricité et de gaz naturel sur le marché récemment libéralisé à Bruxelles et en Wallonie.
Nous voulons ici examiner brièvement la régulation à laquelle sont soumis ces fournisseurs ainsi que les gestionnaires de réseau, qui sont parfois mis en épingle.

Stéphane CLUDTS [1]

Pourquoi un régulateur ?
L’activité de transport et de distribution de l’électricité et du gaz naturel, illustrée de la façon la plus médiatique par les câbles haute tension pour la première et les gazoducs pour la seconde, présentent les caractéristiques d’un « monopole naturel ».
Pour des raisons tant économiques qu’environnementales, il n’est pas souhaitable de développer plusieurs réseaux parallèles.

L’opérateur de ces réseaux bénéficie donc, toujours dans les limites d’un territoire donné, d’un monopole et aura tendance à se comporter comme les opérateurs monopolistiques dans d’autres secteurs économiques : il sera tenté de pratiquer des prix plus élevés et/ou de fournir des services de qualité moindre que ne le feraient des opérateurs soumis à la pression concurrentielle.
Comme l’énergie est un bien de première nécessité, il convient spécialement d’éviter de telles dérives dans les secteurs de l’électricité et du gaz naturel.
Comme substitut à la pression concurrentielle, des autorités de régulation sont érigées qui doivent veiller à la fourniture par les opérateurs monopolistiques d’un service satisfaisant au meilleur coût.

Ces principes étaient inscrits dans la pratique depuis des décennies en Belgique, où le Comité de Contrôle de l’Electricité et du Gaz (CCEG) veillait à la tarification du gaz et de l’électricité pour toutes les catégories de clients et à la rémunération qui en résultait pour les opérateurs du secteur.

Le CCEG exerçait son contrôle non seulement sur les activités « de réseau » des différents opérateurs, mais aussi sur les activités de production d’électricité et de négoce de gaz. En effet, historiquement, les réseaux électriques ont d’abord été développés par les exploitants des centrales électriques eux-mêmes, chacun veillant à l’approvisionnement correct de
« sa » zone de distribution. Une situation analogue prévalait dans le gaz naturel.

La libéralisation des marchés de l’énergie initiée par l’Union Européenne déjà en 1996 est venue bouleverser la donne de l’activité de production d’électricité et de négoce de gaz en décrétant que les principes de libre circulation et de libre échange s’appliquaient aussi à ces deux produits.
Cela signifiait qu’un producteur d’électricité devait pouvoir vendre son électricité sur un autre réseau que le sien, et inversement qu’il devait accepter sur son réseau l’électricité fournie par un autre producteur.
Cette libéralisation de l’électricité et du gaz a eu pour conséquence une modification fondamentale du rôle des gestionnaires des réseaux de distribution et de transport : d’activité accessoire à la production et/ou au négoce, l’activité de distribution et de transport est devenue une activité à part entière, régie par des principes similaires à ceux qui régissent d’autres activités de logistique (suivi des livraisons, garantie de disponibilité, facturation distincte, etc.).

Quelle régulation en Belgique ?

La régulation de ces activités spécifiques aux réseaux de transport et de distribution a été confiée à quatre régulateurs en Belgique.
La Commission de Régulation de l’Electricité et du Gaz (CREG), organisme fédéral, a dans ses attributions la régulation de tout ce qui touche au transport de l’énergie par les gazoducs à haute pression et les lignes à haute tension, en ce compris la fixation des tarifs de transport, ainsi que la fixation des tarifs de distribution.
Dans la logique de la surveillance des monopoles, la compétence de fixation des tarifs est essentielle : elle permet au régulateur d’aiguillonner sans relâche l’opérateur du réseau afin qu’il réduise ses coûts et augmente l’efficacité de ses opérations.
La régulation est nécessairement complexe et nuancée, afin de ne pas privilégier une baisse immédiate des coûts au détriment de la qualité du service, qualité qui se prête difficilement à la quantification et dont les effets à long terme ne sont pas toujours mesurables a priori.

La CREG dispose également d’autres compétences, dites « techniques », qui lui permettent de définir précisément la nature des services dont elle fixe les tarifs.

A côté de la CREG coexistent trois régulateurs régionaux, la VREG en Flandres, l’IBGE à Bruxelles et la CWAPE en Région Wallonne.
Ces trois régulateurs ont des compétences diverses mais concentrées sur deux axes : le suivi du marché, dans une optique de protection du consommateur, et les aspects techniques de l’exploitation des réseaux de distribution de gaz et d’électricité.

Tandis que la régulation des réseaux se devait d’être renforcée afin de garantir un accès effectif de tous les producteurs et fournisseurs à tous les réseaux, les activités de production d’électricité et de négoce de gaz naturel, désormais soumises à concurrence, ont fait l’objet de beaucoup moins d’attention de la part des autorités de régulation tant européennes que belges.
Ce déséquilibre est illustré au mieux lorsqu’on mentionne les compétences dont ne disposent ni la CREG, ni les autres régulateurs :

- La surveillance de la tarification de l’énergie par les producteurs d’électricité et les fournisseurs de gaz naturel.
La CREG a certes la possibilité de réaliser d’initiative des études à ce sujet, mais ses pouvoirs d’enquête sont limités et elle n’a aucun pouvoir de sanction. Son rôle est donc souvent limité à l’instruction de dossiers qu’elle doit ensuite transmettre soit au Ministre de l’Energie, soit au Conseil de la Concurrence.
En juin 2008, après un an d’investigation, ce dernier a cependant classé sans suite les accusations de la CREG à l’égard de la politique de prix d’Electrabel.
Ce précédent est de mauvaise augure pour la collaboration efficace entre ces deux organismes.

- Un service de médiation au service des consommateurs.
Sous la législature Verhofstadt II, le Ministre de l’Energie a promis la création d’un service de médiation. Il n’a dans les faits pas encore été installé, et les textes actuels prévoient qu’il sera totalement indépendant des quatre régulateurs existants, ce qui ne favorisera pas les actions concertées.

- Un service de règlement des litiges.
Un tel service faisait partie des compétences dévolues à la CREG par la loi de 1999, mais cette compétence lui a été retirée en 2005, sans que la CREG n’ait été saisie une seule fois entretemps.

- Une compétence en matière de droit de la concurrence.
Aux Pays-Bas par exemple, le régulateur de l’énergie est constitué comme une chambre du Conseil de la Concurrence. En Belgique, comme mentionné ci-dessus, il n’y a aucun lien structurel entre les deux.

Quelle défense des consommateurs ?

Le coût du transport et de la distribution ne représentent qu’une partie de la facture du consommateur final.
Les baisses tarifaires réalisées sous le contrôle de la CREG ont montré qu’il était possible de faire des économies et des gains d’efficience dans ce domaine.

Cependant, une part importante des réseaux de distribution et de transport ont été construits après la deuxième guerre mondiale. Si les premières décennies étaient caractérisées par une croissance des réseaux, dont les frais pouvaient être supportés par les clients nouvellement raccordés, actuellement nous entrons structurellement dans une phase de renouvellement des infrastructures qui atteignent leur fin de vie (par exemple les tuyaux de distribution de gaz naturel en éternit ou en acier, qui sont systématiquement remplacés par des tuyaux en matériaux polymères, plus sûrs et plus durables).
Les coûts correspondants, qui ne correspondent pas à une croissance des activités, vont limiter significativement le potentiel de baisse des tarifs.

La part la plus importante du tarif est cependant constituée des coûts de production d’électricité ou d’import de gaz. La pression de la concurrence ne produit cependant pas les effets escomptés de baisse des coûts de ces activités.
Parmi les raisons avancées, nous en pointerons trois. La première est l’absence de concurrence effective sur le marché belge, qui ne compte que deux producteurs historiques d’électricité (Electrabel et SPE) au rapport de force très asymétrique, et un seul importateur historique de gaz naturel (Distrigaz).
En l’absence de mesures volontaires de scission des acteurs dominants et/ou de limitation de leur part de marché, ils ont su préserver une dominance écrasante sur le marché belge.
La deuxième est que l’ouverture des frontières internationales a eu pour effet d’aligner les prix … à la hausse. La théorie économique nous enseigne que sur un marché concurrentiel le prix tend vers le coût marginal de production. Le marché de l’électricité est cependant caractérisé par la nécessité d’atteindre à chaque instant l’équilibre entre offre et demande.
A chaque instant, les unités de production les moins chères sont mises en service en premier lieu, suivies par les unités de production dont le coût de revient est de plus en plus important. Le coût marginal de production n’est donc pas décroissant, mais croissant. Dans un marché unifié, le prix de marché s’aligne sur le coût marginal de production, qui est toujours le plus élevé.
La troisième raison reste une grande dépendance de la Belgique aux importations de combustibles primaires : nous ne produisons ni charbon, ni pétrole, ni gaz ni uranium, et l’évolution des prix de ces matières premières sur les marchés internationaux reste déterminante pour les prix de détail

[1L’auteur travaille pour SPE-Luminus mais s’exprime en son nom propre.

n°11 Octobre 2008

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