n°4 juin 2006

La libéralisation des services dans la Communauté européenne. Bilan et perspectives.

Les multiples débats des deux dernières années concernant la directive Bolkestein peuvent occulter des mouvements plus profonds. Si la libéralisation des échanges n’est pas un objectif récent pour les pays européens, elle est devenue un moyen incontournable de satisfaire les ambitieux projets exprimés dans la stratégie de Lisbonne.
Rappelons-nous, en mars 2000, réunis au Portugal, les dirigeants de l’UE adoptaient un programme décennal pour que l’Union devienne « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde ».

Christian LEONARD, Rédacteur en chef

L’avancement de la directive services

Si la directive Bolkestein - du nom de l’ancien commissaire au Marché intérieur, le Néerlandais Fritz Bolkestein - s’inscrit dans le mouvement de libéralisation des services en Europe, elle ne peut toutefois lui être complètement assimilée.

En effet, avec la liberté de circulation des travailleurs, des marchandises et des capitaux, la liberté de « circulation » (il serait plus juste de parler de prestation) des services est une des quatre libertés reconnues par les traités de Rome (1957) et aménagée par l’Acte Unique européen (1986 - 1987) et les traités de Maastricht (1992 - 1993), Amsterdam (1997 - 1999) et Nice (2000 - 2001). La liberté de prestation des services n’a cependant pas fait l’objet jusqu’à ce jour d’une intégration très poussée au sein du Grand Marché.

L’enjeu est pourtant de taille : les services représentent en effet près de 70 % du PIB et assurent du travail à 110 millions de personnes. Ils constituent donc un terrain potentiellement propice à une relance de la croissance économique et de l’emploi. Il s’agit d’ailleurs du premier objectif mentionné dans l’exposé des motifs de la proposition de directive présentée par la Commission le 4 avril 2006.

Pour être complet, nous ne pouvons ignorer l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) qui fait partie des négociations menées au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Ces négociations dépassent évidemment le cadre européen et en sont, en théorie, parfaitement indépendantes. Leur objectif est de fluidifier le commerce international des services, notamment sur la base du principe de la « nation la plus favorisée », qui signifie que chaque pays doit aligner les contraintes commerciales qu’il impose à ses partenaires sur celles qu’il concède à son partenaire le plus favorisé. En d’autres termes, il s’agit d’obtenir un nivellement par le bas des contraintes commerciales afin de faciliter l’accès à tous les marchés et donc de promouvoir la concurrence, même si ce dernier but n’est pas officiellement affiché.

Donc, le 13 janvier 2004, quand la directive Bolkestein est proposée par la Commission, elle constitue un moment fort s’inscrivant dans un mouvement de libéralisation du marché des services en Europe. Elle se développe parallèlement aux négociations de l’AGCS qui ont également pour objet la prestation de services. Cette directive a été transmise pour examen au Parlement et au Conseil le 6 février 2004.

De nombreux débats et manifestations vont alors se succéder et la ligne de démarcation entre les protagonistes va principalement s’établir autour de la polémique suscitée par le « principe du pays d’origine » (PPO). Selon celui-ci, le droit applicable à une prestation de services est celui de l’Etat membre dans lequel l’entreprise qui fournit la prestation a son siège statutaire, quel que soit l’Etat dans lequel a lieu l’opération. Ainsi, l’entreprise qui fournit un service dans n’importe quel pays de l’Union n’est soumise qu’au droit de son pays d’origine et n’a pas à se conformer à d’autres législations nationales éventuellement plus contraignantes. Il appartient à l’Etat membre dans lequel est implantée l’entreprise de veiller à ce que ses opérations soient conformes à sa législation et au droit communautaire, que ces opérations aient ou non un caractère transfrontalier.

En mars 2005, la présidence luxembourgeoise annonce que la directive sera revue, nouveaux et anciens pays membres s’opposent et le Conseil européen prévient qu’il faudra réviser la directive.

C’est ainsi que le 16 févier 2006, le Parlement adopte, en séance plénière, un rapport qui modifie en profondeur le projet initial. Le 24 mars 2006, les chefs d’Etat et de gouvernement réunis en Conseil se montrent satisfaits du vote du Parlement et invitent la Commission à publier une proposition de directive amendée, ce qui est fait le 4 avril 2006. Le texte a fait l’objet de débats entre les ministres de l’économie des 25 qui l’ont finalement adopté à une très large majorité ce lundi 29 mai 2006.
En marge de ces discussions et procédures, le 26 avril 2006, la Commission fait une Communication sur les Services Sociaux d’Intérêt Général (SSIG), afin de clarifier les spécificités de ces services. Nous tentons ici de faire le point sur cette Communication et sur la directive dite « Bolkestein ».

La directive Bolkestein

Au lendemain de l’accord survenu entre les ministres de l’économie des 25, il est déjà possible de tirer certains enseignements de la deuxième version de la directive.
Les fondements idéologiques n’ont pas été modifiés : il s’agit toujours de promouvoir la croissance économique qui est présentée comme le moyen idéal pour créer de l’emploi. Il semble également que le consommateur sortira forcément gagnant d’un regain de concurrence. Il est spécifié que la directive ne vise que les services fournis en échange d’une contrepartie économique : il s’agit des services d’intérêt économique général (SIEG).
Toutefois, la directive ne traite pas de la libéralisation des SIEG réservés à des organismes publics ou privés, ni de la privatisation d’organismes publics prestataires de services (article 1). En revanche, les services d’intérêt général ne relèvent pas du champ d’action de la directive (article 2). C’est ainsi qu’elle exclut les services du secteur de la santé, les services sociaux, le droit au travail, le droit à la sécurité sociale, les agences d’intérim, les services de sécurité, les jeux de hasard.
Bien qu’appartenant à la catégorie des SIEG, les transports échappent au champ de la directive (article 2). Si le principe du pays d’origine n’était pas acceptable en raison de l’insécurité qu’il faisait régner sur le processus de libéralisation, la directive ne pouvait être totalement vidée de sa substance sans que son existence soit remise en cause. Les pays favorables à une version plus « libérale », principalement les nouveaux adhérents, défendaient des aménagements qui leur permettraient de trouver des débouchés pour leur production.

C’est ainsi qu’il est précisé par l’article 14 que les Etats ne peuvent subordonner l’accès à une activité de services au respect de certaines exigences bien précises telles que la nationalité du prestataire, la résidence sur le lieu de prestation ou l’interdiction d’avoir un établissement dans plusieurs Etats membres. Quant à l’article 15, il impose aux Etats membres de vérifier que leurs exigences ne sont pas discriminatoires, qu’elles sont bien nécessaires au regard d’une raison impérieuse d’intérêt général et qu’elles sont proportionnelles compte tenu de l’objectif poursuivi. Les raisons impérieuses sont précisées à l’article 16, il s’agit de raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de protection de l’environnement.

L’objet des dernières discussions du Conseil des ministres du lundi 29 mai 2006 concernait principalement la procédure « d’évaluation mutuelle » (article 41). Cette procédure prévoit que les autorisations (articles 9 à 13), les exigences (articles 14 et 15) et les conditions d’activités spécifiques (article 30) fassent l’objet d’un rapport à la Commission. Dans la dernière version de la directive émanant de la Commission, il était question d’une notification que la Commission devait transmettre aux Etats membres. A l’insistance des nouveaux membres, une nouvelle disposition a été ajoutée afin de contraindre les autorités nationales non seulement à notifier, mais aussi à justifier les diverses contraintes réglementaires.
Finalement, on retrouve sur un autre terrain l’opposition entre les pays qui défendent une Europe plus libérale (car ils pensent qu’elle leur sera favorable) et ceux qui prônent l’idéologie libérale mais que le pragmatisme économique amène à imposer des limites à la libéralisation. En d’autres termes, les anciens pays sont majoritairement favorables à la libéralisation appliquée jusqu’au point où elle leur pose plus de problèmes qu’elle n’apporte d’avantages. Concrètement, des pays comme la Belgique, l’Allemagne ou la France ont réclamé un assouplissement d’une procédure qu’ils jugent trop lourde, trop bureaucratique. Ici, l’excès de bureaucratie est incriminé pour défendre des restrictions à la libération des services. Les « nouveaux » pays soutenus par les Pays-Bas, l’Irlande et le Luxembourg ont insisté pour rendre la procédure plus contraignante. Pour eux, la « lourdeur administrative » est le garant d’un recours parcimonieux aux contraintes.
Etonnant donc que la directive qui vise à réduire les barrières bureaucratiques s’accommode d’un regain de bureaucratie afin de limiter les contraintes réglementaires, même si ces dernières sont prises pour des raisons impérieuses. On imagine aisément les polémiques que ne manqueront pas de susciter les rapports destinés à la Commission. Comment ses membres vont-ils interpréter les notions d’ordre et de sécurité publics et de respect de l’environnement ?

Si le ministre de l’économie autrichien, Martin Bartenstein, s’est exprimé de manière optimiste sur les chances d’adoption du texte par le Parlement, d’autres craignent qu’une adoption définitive rapide de la directive soit devenue impossible. Ce dernier compromis prévoit une période de trois années pour que les Etats transcrivent la directive dans leur législation nationale. On peut donc imaginer une entrée en vigueur dès 2010.

n°4 juin 2006

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