n°12 Janvier 2009

La libéralisation dans les services publics du transport en Europe.

Théorie de Musgrave (1959) : “Selon la typologie de R. Musgrave (1959), les interventions des pouvoirs publics relèvent de trois fonctions : d’allocation, de redistribution et de stabilisation (ou régulation). La première a trait aux biens et services collectifs mis, gratuitement ou non, à la disposition de la population par les pouvoirs publics, la deuxième relève de la justice sociale et la troisième vise les grands objectifs macro économiques tels un niveau élevé d’emploi, une inflation modérée, un équilibre des comptes extérieurs ou une croissance raisonnable du P.N.B.” [1]

Dominique DALNE, Responsable Général CSC Transcom

Dans le cadre de la fonction d’allocation, l’Etat prend en charge des besoins de la population non couverts par le secteur privé, par manque de rentabilité, d’intérêts ou de moyens financiers.
Le prix payé par le consommateur pour l’accès aux équipements collectifs et aux services mis en place par l’Etat ne reflète pas le prix du marché.
La dépense réellement engagée par l’entrepreneur public n’est facturée que partiellement aux usagers. Ce ne serait pas le cas si l’initiative émanait du secteur privé sans pour autant que le prix payé par le client soit nécessairement plus élevé.
Cette dernière hypothèse serait en partie expliquée par la spécialisation du secteur privé sur un créneau rentable par rapport à une initiative publique qui doit prendre en charge l’intérêt général.

A la fin du 19e siècle, les Etats assuraient eux-mêmes différentes missions en matière de communications et de transport. Ceux-ci, confrontés à des difficultés financières, ont voulu néanmoins poursuivre le service aux citoyens. Pour ce faire, ils ont créé, à partir des années 1920, des sociétés nationales reprenant aussi les activités de sociétés privées, avec un capital mixte public privé.

La motivation des apports privés était de trouver de l’argent frais pour poursuivre le rôle d’allocation, assigné par l’Etat à ces entreprises. La définition de l’objet social était de gérer l’entreprise suivant des méthodes industrielles et dans la sauvegarde des intérêts économiques nationaux.

Au début des année 1980, ces entreprises, confrontées à nouveau au désengagement financier des Etats, commencent à rencontrer des difficultés qui mettent en péril leurs activités à rendre au citoyen. De la prise en charge des dépenses publiques aux coûts des facteurs, les Etats responsabilisent les gestionnaires et les contraignent à boucler les comptes en équilibre.

A ce moment, les transports publics en Belgique sont essentiellement organisés par la S.N.C.B., la S.N.C.V. (Société nationale des chemins de fer vicinaux), les sociétés de transport urbains ou intercommunaux. Lorsque des lignes ferroviaires disparaissent, il y a obligation de mettre en place des bus de substitution. Cette pratique s’inspire d’ailleurs du Règlement européen 1191/69 [2] et de ses amendements. Des sociétés de fermage apparaissent en parallèle aux services organisés par la S.N.C.V.
A l’occasion de la régionalisation de la S.N.C.V. le 1er janvier 1991, la société V.V.M. (Vlaamse Vervoermaatschappij) reprend non seulement l’exploitation des lignes situées en Flandre, mais aussi les réseaux urbains de Gand et d’Anvers.
Elle est plus connue sous le nom De Lijn.
A Bruxelles, la S.T.I.B. (Société des Transports Intercommunaux de Bruxelles) a continué l’exploitation de son réseau mais n’a pas repris les lignes S.N.C.V. En Wallonie, la Société Régionale Wallonne des Transports (S.R.W.T.) a organisé son réseau sur base de 5 sociétés exploitantes appelées T.E.C. (Transports en commun). A chaque société qui dépend d’un pouvoir de tutelle différent sont assignés ses propres objectifs, ses obligations et ses contraintes.

La fonction de redistribution peut être exercée notamment par la structure tarifaire des sociétés publiques de transport des voyageurs moyennant l’assentiment préalable du Ministère des Affaires économiques à toute hausse des prix du transport. Des mesures de gratuité ou des réductions peuvent être décidées par le pouvoir politique. Celles-ci ciblent certaines catégories de personnes dans un souci d’équité sociale : les personnes âgées de moins de 12 ans ou de plus de 65 ans, les handicapés, les familles nombreuses …

La fonction de stabilisation ou de régulation doit être regardée dans le cadre de la politique de l’emploi, comme ce fut le cas à la fin des années 1970, où des recrutements non nécessaires au fonctionnement de la S.N.C.B. furent néanmoins décidés par l’autorité de tutelle. Il en fut décidé de même dans le courant de cette période pour des commandes de matériel roulant lorsque les entreprises nationales rencontraient des difficultés passagères. De grands travaux d’investissements ferroviaires furent aussi mis en chantier.

Un consensus qui intègre les objectifs européens

Sur le plan européen, il existe deux écoles. L’une qui plaide pour une libéralisation accrue et le démantèlement des transporteurs historiques, et l’autre plus frileuse au regard des conséquences catastrophiques tirées de la libéralisation et de la privatisation des chemins de fer public au Royaume-Uni. C’est à l’issue de la procédure de co-décision du Parlement et du Conseil des Ministres qu’est finalement intervenu un accord pour retarder la libéralisation des transports publics de voyageurs.
Ce consensus intègre néanmoins les principes essentiels de la ligne philosophique européenne.
Les objectifs principaux formulés dans le livre blanc de la Commission du 12 septembre 2001 intitulé
« La politique européenne des transports à l’horizon 2010 : l’heure des choix » sont respectés. Il s’agit de garantir des services de transport de voyageurs sûrs (cfr à plusieurs catastrophes en Grande-Bretagne), efficaces et de grande qualité grâce à une concurrence régulée, garantissant, en outre, la transparence et le bon fonctionnement des services publics de transport de voyageurs, compte tenu des facteurs sociaux, environnementaux et relatifs au développement régional, ou d’offrir des conditions tarifaires spécifiques à certaines catégories de voyageurs, comme les retraités, et d’éliminer les disparités entre les entreprises de transport des différents Etats membres, de nature à fausser substantiellement les conditions de concurrence.

Le Règlement publié le 23 octobre 2007 (Règlement (CE) n°1370/2007 [3]entrera en vigueur le 3 décembre 2009. Il offre beaucoup de souplesse aux Etats pour autant que les principes fondamentaux soient scrupuleusement respectés.

L’Etat peut choisir librement d’attribuer des droits exclusifs aux opérateurs de services publics pour assurer ses missions de transport de voyageurs.
La contrepartie exigée est que ces opérateurs ne puissent pas jouer la concurrence sur un territoire tiers. A défaut, il doit y avoir une publicité et un appel d’offre européen publié au moins un an avant l’attribution du contrat de service.
La durée du contrat de service est limitée et ne dépasse pas 10 ans pour les services d’autobus et d’autocar, et 15 ans pour les services de transport de voyageurs par chemin de fer ou autres modes ferroviaires (tramway et métro).
Compte tenu des conditions d’amortissements d’actifs ou pour les régions ultra périphériques, la durée du contrat de service public peut être allongée de 50%.
Au plus tard le 3 décembre 2019 tous les contrats de services publics seront conformes quant au mode d’attribution sur base d’une procédure de mise en concurrence équitable (appel d’offre) et quant à la durée citée ci-avant.
Une seule exception est prévue pour certains contrats existants ou à conclure avant le 3 décembre 2009, celle de l’expiration du contrat de service public d’une durée maximale de 30 ans.
Les services exploités pour leur intérêt historique ou à vocation touristiques ne sont pas concernés par l’application de ce règlement, ni d’ailleurs les contrats de service public d’une valeur annuelle moyenne estimée à 1.000.000 d’euros ou qui ont pour objet la fourniture annuelle de 300.000 kilomètres de services publics de transport de voyageurs.
Ces plafonds sont doublés lorsqu’il s’agit d’un contrat attribué directement à une petite ou moyenne entreprise n’exploitant pas plus de 23 véhicules.

Au regard du droit communautaire, il est indifférent
que les services publics de transport des voyageurs soient opérés par des entreprises publiques ou privées.

En vertu du principe de subsidiarité, les autorités compétentes peuvent établir des critères sociaux et qualitatifs afin de maintenir et d’élever des normes de qualité pour les obligations de service public, par
exemple en ce qui concerne les conditions de travail minimales, les droits des voyageurs, les besoins des personnes à mobilité réduite ou la protection de l’environnement, la sécurité des passagers et des travailleurs ainsi que les obligations de conventions collectives et autres règles et accords concernant le lieu de travail et la protection sociale sur le lieu où le service est fourni.

Lorsque la conclusion d’un contrat de service entraîne le changement d’opérateur, les autorités compétentes sont en droit d’exiger d’appliquer les dispositions de la Directive 2001/23/CE relative au maintien des droits des travailleurs en cas de transfert d’entreprises et de tenir compte, le cas échéant, des normes sociales établies par les dispositions législatives, réglementaires ou administratives nationales, les conventions collectives ou autres accords conclus entre partenaires sociaux.

Pour conclure

Le projet de texte initial de la Commission prévoyait l’attribution des contrats de services publics par appel d’offre tous les 8 ans, sans se soucier des investissements lourds à réaliser par les entreprises dans un secteur comme celui du transport des voyageurs, ni des conséquences pour les travailleurs, et sans apporter la preuve d’une plus grande efficacité, sécurité et régularité attendue par les citoyens. Vu la tendance générale de libéraliser, le compromis final donne du temps aux autorités compétentes pour préparer le changement. Celui-ci satisfait les organisations syndicales car il offre une plus grande garantie d’efficacité de services à rendre aux voyageurs, une meilleure rentabilité pour les entreprises, une faculté d’attribuer les contrats directement à un opérateur de service public pendant une période transitoire, et enfin il garantit une stabilité pour les travailleurs vu la durée des contrats de travail plus longue. Les pratiques en usage en Belgique sont en conformité avec l’esprit du Règlement, donc il n’est à prévoir que peu de changement avant 2019.

[1CALLATAY E., L’économie du non-marchand dans une économie de marché. In Reflets et perspectives de la vie économique tome XXX - décembre 1991-6, Bruxelles, p.388

[2JOURNAL OFFICIEL n° L156 du 28.06.1969, Règlement (CEE) n° 1191/69 du Conseil du 26 juin 1969 relatif à l’action des Etats membres en matière d’obligations inhérentes à la notion de service public dans le domaine des transports par chemins de fer, par route et par voie navigable. Ce Règlement a été adapté par la publication au J.O. n° L169 du 29.06.1991 du Règlement (CEE) n° 1893/91 du Conseil du 20 juin 1991. Le 3 décembre 2009 entrera en vigueur le Règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route.
Ce nouveau Règlement abrogera les Règlements (CEE) n° 1191/69 et n° 1107/70 du Conseil.

[3. Consulter le site http://www.europa.eu/index_fr.htm Portail de l’Union européenne)

n°12 Janvier 2009

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