n°1 juillet 2005

Les volontaires ont enfin un statut !

La fiche politique de ce numéro vise à expliquer la nouvelle loi relative
aux droits des volontaires. Très présent dans notre pays et en Europe, le
volontariat est un engagement à participer à une société plus ouverte et
solidaire.

Benoit DRÈZE, Député fédéral cdH.

Le volontariat est une activité fortement
présente en Belgique. Selon l’Association pour le
volontariat* , 17 % de la population belge
effectue régulièrement une activité volontaire -
soit 1.500.000 personnes engagées - pour une
moyenne de 7 heures par semaine. Le
volontariat se répartit entre le sport (17,2%),
l’action sociale (17,1 %), les associations
professionnelles (10,7 %), l’éducation et
l’enseignement (10 %), les arts et les lettres (9,1
%), l’agrément (8,2 %) et quelques autres
secteurs tels que le tourisme, la défense du
patrimoine, la politique, la religion, les
sciences... Toujours selon l’Association pour le
volontariat, l’Europe compterait 50 millions de
bénévoles !

C’est dire si le volontariat est une composante
majeure de la vie sociale. Dans une société à
dominante matérialiste et individualiste, le
volontariat permet de briser le cercle vicieux du
repli sur soi. Il remplit manifestement, encore
aujourd’hui, un rôle de premier plan en terme de
participation à la vie collective.

Le 19 mai 2005, après quatre ans de travaux, la
Chambre des Représentants a voté à l’unanimité
la loi relative aux droits des volontaires. Tous les
partis démocratiques étaient cosignataires de la
proposition, sauf le CD&V. Celui-ci avait déposé
sa propre proposition de loi, mais s’est ensuite
rallié à la proposition majoritaire.

A. Parcours parlementaire

2001. L’année est déclarée "Année internationale
des volontaires" par l’ONU. Ce contexte suscite
un regain d’intérêt pour le volontariat ainsi que
la volonté partagée par l’ensemble des partis
d’aboutir à un texte permettant d’établir de
manière claire les droits des volontaires. Une
première proposition de loi est déposée, le 28
novembre 2001.

Le texte initial utilisait le mot "bénévole".
C’est finalement le terme de "volontaire" qui a
été adopté. Y a-t-il une différence ? Les deux
expressions se traduisent en flamand par
"vrijwilliger". Une nuance toutefois : la
caractéristique du bénévolat est la gratuité. Or,
la loi autorise la perception d’une indemnité (ou
remboursement forfaitaire de frais) qui ne doit
être justifiée qu’au-delà d’un certain montant. La
volonté est également d’harmoniser les termes
juridiques, notamment avec le Conseil supérieur
des volontaires.

Le Conseil supérieur des volontaires est un
conseil consultatif créé auprès du SPF Sécurité
sociale, par arrêté royal du 2 octobre 2002. Il a
pour objectif d’être un organe de concertation et
de consultation permanent où les volontaires et
les autorités entrent en contact afin de garantir
une attention permanente aux problèmes
spécifiques des volontaires, et ce dans de
nombreux domaines : le droit de la
responsabilité, la sécurité sociale, la fiscalité, le
droit du travail…

En octobre 2003, Le Conseil supérieur des
volontaires rédige un avant-projet de texte qui a
apporté sa contribution à la seconde proposition
de loi, déposée sous cette législature le 19
novembre 2003. Le Conseil a ensuite rendu un
avis au Ministre des Affaires sociales le 3 mars
2004 sur le texte parlementaire.

Le débat parlementaire qui s’est ensuite tenu n’a
par ailleurs pas non plus négligé les avis rendus
d’une part par le Conseil d’Etat le 2 mai 2002
sur la première proposition de loi et d’autre part
par le Conseil national du travail (CNT) le 9
février 2005 sur la deuxième version. Ces deux
avis se sont avérés fort utiles lors du débat
parlementaire, finalement riche de multiples
consultations.

Le Sénat n’a, quant à lui, pas utilisé son droit
d’évocation et n’a donc pas examiné le texte voté
à la Chambre le 19 mai dernier.La loi est actuellement en cours de publication
au Moniteur belge. Elle entrera en vigueur six
mois après sa publication, soit
vraisemblablement le 1er février 2006.

B. Contenu de la loi

Pour une part, la loi coordonne des dispositions
existantes et dispersées. Mais la loi introduit
aussi un certain nombre de nouveautés. Je vous
propose de parcourir les principaux éléments.

1. Définition du volontaire

Selon l’article 3 de la loi, le volontaire est une
personne physique qui exerce une activité :
- sans rétribution ni obligation ;
- au profit d’autrui (de tiers, d’un groupe, d’une
organisation ou de la collectivité) ;
- en dehors du cadre familial ou privé ;
- qui se distingue des activités professionnelles ;
- organisée par une association de fait ou une
personne morale de droit public ou privé, sans
but lucratif.

La loi n’exclut pas qu’une personne salariée par
une organisation y soit aussi volontaire, mais
alors pas pour la même activité que l’activité
professionnelle. Cette possibilité n’est pas
prévue explicitement mais peut se déduire du
commentaire des articles de la proposition de
loi2.

Par ailleurs, les mandataires et administrateurs
qui exercent leur mandat à titre gratuit dans une
ASBL sont considérés comme des volontaires et
sont donc visés par la nouvelle loi. Par exemple,
l’obligation d’assurance les concerne aussi ; il en
est de même pour la faculté d’octroi d’une
indemnité (remboursement forfaitaire de frais).

2. Note d’organisation

Les dispositions contenues dans la proposition
de loi ne visent pas à octroyer un statut, mais
plutôt à préciser les droits des volontaires.
Octroyer un statut reviendrait à considérer que
l’activité volontaire s’inscrit dans une relation
contractuelle entre un bénévole et l’organisation
qui fait appel à ses services. Or, parler de
relation contractuelle serait antinomique avec
l’idée même de travail volontaire ; il ne s’agit pas
ici de prévoir un cadre contraignant pour
l’activité volontaire mais bien de permettre son
développement serein.

C’est la raison pour laquelle le texte ne parle pas
de "contrat de volontaire" mais bien de "note
d’organisation", visant à informer le volontaire
du cadre de ses activités. Il faut se garder, dans
cette matière, d’établir des similitudes entre
l’activité volontaire et le travail rémunéré.

Le volontariat n’est pas un "emploi gratuit" en
marge du droit du travail mais un "don de
temps". Ce don n’a rien à voir avec les relations
du monde du travail, mais s’inspire plutôt d’une
volonté de s’engager dans une activité
spécifique, à l’intersection de la créativité
sociale, du don, du mouvement social, de la
liberté et de l’entraide.

L’article 4 de la loi prévoit que l’organisation
transmet au volontaire, avant le début des
activités, une note d’organisation qui précise au
moins :
- la finalité sociale et le statut juridique de
l’organisation (s’il s’agit d’une association de fait,
l’identité des responsables) ;
- que l’organisation a contracté une assurance en
responsabilité civile ;
- si d’autres risques liés au volontariat sont
couverts et, dans l’affirmative, lesquels ;
- si l’organisation verse des indemnités aux
volontaires et, dans l’affirmative, lesquelles et
dans quels cas ;
- que l’activité exercée par le volontaire
implique, le cas échéant, le respect du secret
professionnel (auquel cas le texte de l’article 458
du Code pénal doit être reproduit dans la note
d’organisation).

Cette obligation d’information est positive car
elle conforte le volontaire dans son engagement
en pleine connaissance du cadre dans lequel
s’exerce son activité. Il vaut toujours mieux
prendre le temps de préciser au départ les
modalités du volontariat que de devoir clarifier,
en cours de route et parfois difficilement, des
malentendus survenus entre l’organisation et ses
volontaires.

Notons, enfin, que la signature de la note
d’organisation n’a pas été rendue obligatoire.Cela permet à certaines organisations de
respecter le prescrit légal en communiquant les
infos par divers canaux tels que la revue de
l’association, le site web...

3. Responsabilités

L’article 5 clarifie les responsabilités de chacun.

L’organisation est tenue des dommages causés
par le volontaire à des tiers dans l’exercice de
son activité bénévole.

De son côté, lorsque le volontaire cause un
dommage à l’organisation ou à des tiers, il ne
répond que de sa faute grave ou de son dol
(manoeuvre malhonnête visant à tromper une
personne pour lui faire prendre un engagement
qu’autrement elle n’aurait pas pris). Le
volontaire ne répond de sa faute légère que si
celle-ci présente un caractère habituel. Sa
responsabilité est ainsi définie de la même
manière que pour les travailleurs salariés.

4. Assurances

L’article 6 introduit l’obligation pour une
organisation de contracter une assurance en
responsabilité civile. Le caractère obligatoire n’a
été introduit qu’à la fin des débats
parlementaires. Après de longs débats, les
députés ont en effet estimé que le coût imposé
ainsi aux associations est raisonnable et justifié
face au souci de permettre à chaque volontaire
d’être couvert par une assurance.

Dans certaines communes, provinces ou
réseaux, une assurance globale est contractée
pour l’ensemble des associations concernées.
C’est pourquoi il a été décidé en Commission
Affaires sociales de la Chambre que le Ministre
fédéral des Affaires sociales allait écrire à ses
collègues des Communautés et Régions pour
attirer leur attention sur le rôle facilitateur
qu’elles pourraient jouer en matière d’assurance
collective.

L’article 6 de la loi prévoit aussi la possibilité,
par arrêté royal délibéré en Conseil des
Ministres, d’étendre pour certaines catégories de
volontaires la couverture du contrat d’assurance
aux dommages corporels subis lors d’accidents
survenus pendant l’exercice du volontariat ou au
cours de déplacements.

Les articles 7 et 8 ont pour objet de préciser que
les contrats d’assurance familiale ne peuvent
exclure le volontariat.

En conclusion, les parlementaires ont effectué
un compromis entre l’obligation de contracter
une assurance et l’étendue de la couverture de
celle-ci.

5. Droit du travail

Même si le volontariat n’est pas un emploi, il
peut être dans l’intérêt du bénévole d’appliquer
certaines dispositions du droit du travail.
L’article 9 de la loi prévoit une habilitation
royale pour préciser cela, le cas échéant en
fonction du type de volontariat. Il faut noter que,
contrairement aux autres, cet article entre en
vigueur le 1er juillet 2006.

6.Indemnités

L’article 10 reprend notamment les dispositions
établies par la circulaire du 5 mars 1999 du
Ministre des Finances, Jean-Jacques Viseur.

Le but est de permettre aux volontaires de
bénéficier d’indemnités correspondant au
remboursement de frais encourus pour l’exercice
de leur activité de volontaire, sans que ces
indemnités fassent l’objet de tracasseries de la
part du fisc ou de l’ONSS.

Deux possibilités sont prévues. Soit le volontaire
fournit à l’association les preuves des frais qu’il a
exposés dans le cadre de l’activité volontaire et
l’association lui rembourse ces frais
intégralement, sans qu’une limite soit fixée à ce
remboursement. Soit l’association rembourse les
frais exposés sur une base forfaitaire, sans
justification. Dans ce cas, la loi prévoit trois
plafonds : 24,79 euros par jour, 600 euros par
trimestre et 991,57 euros par an. Attention, la loi
reprend les montants fixés en 1999 (indice pivot
103,14 - base 1996 = 100) et les lie à l’indice
santé. Les montants actuels sont donc : 27,37
euros par jour, 662,46 euros par trimestre et
1.094,79 euros par an. Ces limites permettent
qu’une distinction claire soit maintenue entre letravail salarié et l’activité volontaire.

Le député MR Alain Courtois souhaitait doubler
ces plafonds pour régulariser, via le volontariat,
une série d’indemnités versées "au gris" dans le
milieu du sport amateur (entraîneurs,
arbitres…).

Le Ministre des Finances, Didier Reynders, avait
pourtant donné son point de vue le 2 mars 2005
à l’occasion d’une proposition de loi similaire :
"Je considère qu’au stade actuel la circulaire est
déjà suffisamment généreuse pour rester dans
le cadre de la législation existante. A défaut, on
bascule dans un autre domaine qui consisterait
à exonérer ce qui devient de la véritable
rémunération. Ceci poserait problème à l’égard
d’autres catégories de personnes rémunérées".
C’est également le point de vue des partenaires
sociaux dans l’avis rendu par le CNT le 9 février
2005.

Dans le cadre du volontariat, la notion de
gratuité doit être préservée. Reconnaissons
cependant que, faute de mieux, une série
d’activités sont organisées moyennant le
versement d’indemnités "grises", dans le sport,
mais aussi en dehors du sport (ex. : fanfares,
gardes d’enfants, personnes de compagnie,
petits travaux de réparation et de jardinage,
etc.).

Mon souhait est de sortir de ces situations par le
haut, via une extension du champ d’application
du système des titres-services. Le but est de
rencontrer diverses situations où des indemnités
non déclarées sont devenues la règle, en
donnant au prestataire un véritable statut. Ces
prestations permettraient soit de donner de
l’emploi à des chômeurs, soit de compléter
légalement - et de manière accessoire -
l’occupation d’une personne déjà salariée par
ailleurs. J’ai déposé une proposition de loi en ce
sens le 25 mai 2005.

7. Volontaires bénéficiant d’allocations

Actuellement, un chômeur (ou un prépensionné)
voulant exercer une activité bénévole doit, au
préalable, en demander et obtenir l’autorisation
auprès de l’Onem. Avec la nouvelle loi (articles
13 et 14), le chômeur (ou le prépensionné)
pourra commencer immédiatement ses activités
volontaires dès qu’il aura notifié ses intentions à
l’Onem. Le directeur du bureau régional de
l’Onem pourra faire savoir par écrit et de façon
motivée au chômeur qu’il a des objections à
l’encontre des activités présentées, en particulier
s’il estime que la disponibilité du demandeur
d’emploi pour le marché du travail s’en trouvait
réduite. A défaut de décision dans un délai de
deux semaines à compter de la réception d’une
déclaration complète, l’exercice de l’activité
bénévole avec maintien des allocations est
réputé accepté.
En cas de refus, le chômeur peut introduire un
recours auprès de l’Onem. Pendant la procédure
de recours, le chômeur ne perd ni le droit aux
allocations, ni le droit d’exercer l’activité
bénévole faisant l’objet du recours.
En cas de contestation opposant le chômeur et
l’Onem, le tribunal du travail peut être saisi.
En ce qui concerne les bénéficiaires d’une
indemnité d’invalidité, l’article 15 lève tout doute
en précisant explicitement que les personnes en
incapacité de travail peuvent exercer une activité
bénévole. Aujourd’hui, en effet, la jurisprudence
interprète l’article 100 de la loi AMI de manière
trop restrictive lorsqu’elle soutient que les
personnes en état d’incapacité de travail ne
peuvent pas être actives. Par ailleurs, les
bénéficiaires d’une indemnité d’invalidité
devront encore demander l’autorisation
préalable au médecin-conseil.

L’article 16, quant à lui, stipule que l’exercice
d’un volontariat et la perception des indemnités
visées à l’article 10 sont compatibles avec le droit
au revenu d’intégration. L’article 17 fait de même
en ce qui concerne le droit à l’aide aux
personnes âgées et l’article 18 en ce qui concerne
le revenu garanti aux personnes âgées.

Aux articles 19 à 21, la loi prévoit qu’une
indemnité de volontariat n’est pas considérée
comme un revenu pour l’application de la
législation en matière d’allocations familiales et
que l’octroi d’une telle indemnité ne peut faire
obstacle au paiement des allocations familiales.

Enfin, l’article 22 prévoit la possibilité d’imposer
des conditions supplémentaires aux
organisations qui "occupent" à la fois des
travailleurs salariés et des bénévoles (ex.
Dimona ad hoc). Ceci en vue d’empêcher le
recours abusif au statut des volontaires.

Signalons, pour terminer, que le travail
réglementaire ne s’arrête pas avec l’adoption de
cette loi. Différents arrêtés d’exécution devront
être pris et sont indispensables à l’édifice.
Et surtout, les différentes dispositions prises
doivent être comprises et appliquées sur le
terrain. Nous avons devant nous un grand
chantier en matière d’information et de conseil
aux associations et aux volontaires.
J’espère que cette fiche technique pourra y
contribuer.