n°2 octobre 2005

II. Séminaire CET-EZA :Exclusion sociale Intégration au marché du travail

Ce colloque organisé par le Centre Européen du Travail (CET) de Namur et l’EZA avec le soutien de la Commission européenne, s’est tenu le 26 mai 2005 à la Maison du Travail située dans la capitale namuroise.
Ce séminaire trouve son origine dans une vive inquiétude : partout dans le monde il y a l’urgente nécessité de trouver des solutions aux problèmes sociaux les plus graves, en particulier la pauvreté, le chômage et l’exclusion sociale qui touchent tous les pays.

Vanessa FERNANDEZ, Secrétaire de rédaction

Christian VAN ROMPAEY, Rédacteur en chef du journal En Marche

II. La problématique de l’exclusion et du chômage des jeunes [1]

1. Comment la Belgique prend- elle en charge la question du chômage des jeunes ?

La question du chômage en général,et en particulier celle du chômage des jeunes ne laisse pas la Belgique indifférente. Elle est prise en charge, de façon schématique, de trois manières différentes :

- par une indemnisation des jeunes sans emploi
- par différents dispositifs d’aide à l’emploi qui constituent autant d’incitants financiers pour les employeurs qui engagent des jeunes ;
- par des aides à la formation.

L’indemnisation des jeunes sans emploi, une compétence fédérale
L’indemnisation des jeunes sans emploi est assurée au niveau fédéral, dans le cadre de deux régimes de protection sociale distincts. La Belgique se caractérise, en effet, par une protection sociale assez développée qui comprend la sécurité sociale d’une part et les régimes d’assistance publique d’autre part. Tant la sécurité sociale que l’assistance publique relèvent des compétences de l’Etat fédéral au plan de la réglementation comme au plan du financement.

1. Au niveau de la sécurité sociale, la protection de l’assurance-chômage

Historiquement, l’assurance-chômage accorde un revenu de remplacement aux salariés qui ont perdu involontairement leur emploi [2]

Un jeune n’aurait donc droit à une indemnisation de l’ONEM (Office national de l’Emploi) que s’il a déjà travaillé comme salarié. En réalité, l’ONEM verse également des allocations d’attente aux jeunes sur la base de leurs études lorsque, au terme d’une période d’attente de 9 mois, ils n’ont pas d’emploi [3]

En outre, un régime d’allocations de transition a également été mis en place en faveur des jeunes qui sont encore scolarisés à temps partiel et n’ont pas d’emploi par ailleurs [4].

Sans entrer dans les détails, il est important de rappeler que les conditions d’ouverture du droit aux allocations versées par l’ONEM, appelées conditions d’admissibilité, et les conditions d’octroi et de maintien de ces allocations sont nombreuses et rigoureuses. Tout jeune ne les remplit, dès lors, pas nécessairement : ainsi, un jeune qui a été scolarisé à l’étranger n’aura pas toujours droit à une allocation de l’ONEM, un jeune qui a travaillé comme salarié pendant une période trop courte pour ouvrir le droit aux allocations de chômage se trouvera sans aucune indemnisation de l’assurance-chômage.
Par ailleurs, pendant la période d’attente de 9 mois après la fin des études, aucune indemnisation n’est prévue dans le cadre de l’assurance-chômage. Pour toutes ces situations non prises en charge par l’ONEM, le jeune songera peut-être à s’adresser au CPAS, Centre public d’action sociale.

2. Au niveau de l’assistance publique,l’aide apportée par les CPAS

Les Centres publics d’action sociale sont des services publics institués au sein de chaque commune, qui ont pour mission de fournir une assistance de la collectivité, soit en nature, soit en services. L’aide publique relève du régime du droit à l’intégration sociale [5].ou du régime de l’aide sociale [6].

L’aide sociale, se référant à l’objectif de dignité humaine, se décline en services, notamment accompagnement social, guidance psychologique, médiation de dettes et aide financière. De son côté, le droit à l’intégration sociale vise à favoriser l’émancipation sociale des personnes en quête d’aide de la collectivité et à leur donner la possibilité d’avoir leur place sur le marché du travail. Comme on le verra ci-dessous, l’intégration recherchée est avant tout professionnelle et non sociale.

Le régime du droit à l’intégration sociale établit une distinction nette entre les demandeurs de moins de 25 ans et les autres, plus âgés. Pour les premiers, la priorité va à l’emploi, le revenu d’intégration présentant un caractère résiduaire ; pour les plus âgés, le revenu d’intégration est présenté comme la contrepartie de l’engagement de l’intéressé à s’insérer socialement dans la mesure du possible.

Concrètement, un jeune de moins de 25 ans, sans emploi, qui s’adresse au CPAS se verra proposé de définir, avec le travailleur social chargé de son dossier, un projet individualisé d’intégration sociale qui précisera les étapes à franchir par le jeune en vue de son insertion professionnelle La loi prévoit toutefois l’hypothèse de raisons de santé ou d’équité ne permettant pas au jeune de travailler : un revenu d’intégration sociale lui est alors accordé, tout comme les efforts d’accompagnement à fournir par le CPAS. Ce projet sera formalisé dans un contrat d’intégration sociale, signé par le jeune. Tant que le jeune n’est pas engagé dans un contrat de travail, il ne peut évidemment rester sans ressource. La loi prévoit qu’il bénéficiera d’un revenu d’intégration, mais ce revenu ne sera maintenu qu’à la condition que le jeune respecte le contrat signé [7].

L’intégration sociale étant surtout perçue par le législateur comme une nécessité d’insertion professionnelle, les CPAS sont investis de la difficile mission de chercher activement un emploi adapté aux jeunes qui s’adressent à eux. Les CPAS sont donc également devenus des acteurs publics chargés d’insertion professionnelle, à côté des services publics de placement.

Dans certains cas, l’emploi proposé par le CPAS au jeune peut être un emploi ‘maison’. Le CPAS engage le jeune pendant une période limitée dans le temps, soit pour lui offrir une première expérience professionnelle, soit pour lui permettre d’accéder, au terme du contrat de travail, au bénéfice des allocations de chômage [8].

Dans d’autres cas, le CPAS intervient financièrement dans la rémunération du jeune engagé par un employeur extérieur. C’est le mécanisme d’activation de l’allocation sociale décrit ci-après.

Les aides à l’emploi et à la formation, une compétence partagée par l’Etat fédéral et les Régions

En Belgique, état fédéral, les compétences en matière d’emploi et de formation ont été partagées entre l’Etat fédéral et les Régions [9]. Au fédéral appartiennent la réglementation du travail et la sécurité sociale, alors que les Régions sont compétentes pour la mise à l’emploi et la formation des demandeurs d’emploi.

L’Etat fédéral utilise le levier de la sécurité sociale et de l’assistance publique pour favoriser la création d’emplois - ou le maintien de l’emploi - de deux manières différentes : par la réduction des cotisations de sécurité sociale imposées à l’employeur et par l’activation des allocations sociales (chômage, revenu d’intégration ou aide sociale financière).

La réduction des cotisations de sécurité sociale permet de limiter le coût du travail dans le chef de l’employeur, puisque à la rémunération brute due au travailleur s’ajoutent des cotisations patronales de sécurité sociale.

Quant à l’activation des allocations sociales, elle diminue le montant net de la rémunération payée par l’employeur au travailleur. Le mécanisme de l’activation consiste en réalité à recycler une allocation sociale - l’indemnité versée par l’assurance-chômage, le revenu d’intégration ou l’aide sociale financière liquidée par le CPAS - en élément de la rémunération de l’allocataire social, à l’occasion de son engagement par un employeur. de l’allocataire social, à l’occasion de son engagement par un employeur. Prenons un exemple : X, 21 ans, est chômeur complet indemnisé depuis 2 ans au moment de son engagement par l’employeur Y. X va troquer sa casquette de chômeur contre celle de travailleur ; il ne sera plus indemnisé par l’assurance-chômage. Pourtant, pendant un certain nombre de mois, l’ONEM va verser à X une allocation de travail d’un montant forfaitaire, qui constituera une partie de la rémunération de X,devenu travailleur.

La rémunération due par l’employeur Y à X sera établie d’après les barèmes du secteur ; du montant total net dû à X, Y pourra déduire l’allocation de travail versée à X par l’ONEM.

Quant aux Régions, elles cherchent à favoriser l’emploi, tantôt par des subventions accordées à l’occasion de tel type d’engagement (on parle de programmes régionaux de mise à l’emploi), tantôt par des aides spécifiques à la formation. Certaines aides à l’emploi permettent à l’employeur de cumuler des avantages régionaux et fédéraux. Ainsi, dans le programme de transition professionnelle, par exemple, l’employeur bénéficie d’une subvention régionale qui vient s’ajouter à la réduction fédérale des cotisations patronales de sécurité sociale et à l’activation de l’allocation sociale. Le tableau sur la page suivante donne un aperçu de différents types d’aides à l’emploi et à la formation et des articulations possibles entre les avantages auxquels elles donnent lieu.

2. Les difficultés rencontrées par les jeunes peu qualifiés en quête d’insertion professionnelle

Le paysage des aides à l’emploi et à la formation accessibles aux jeunes est assez complexe.

On relève, en premier lieu, une multitude d’interlocuteurs publics compétents en matière d’emploi, en fonction de la situation du jeune (relève-t-il de l’assurance-chômage ou de l’aide du CPAS ?) et du type d’aide sollicitée (réduction de cotisations de sécurité sociale ou activation de l’allocation sociale). Ainsi, pour la notion de demandeur d’emploi inoccupé, le service régional de l’emploi est compétent, à savoir le FOREM (en Région wallonne), l’ ORBEM (en Région de Bruxelles-Capitale), le VDAB (en Flandre) et l’Arbeitsamt (en Communauté germanophone). L’ONEM (Office national de l’emploi) atteste que le jeune a ou non droit à des allocations de chômage, alors que le CPAS précise si le jeune bénéficie du droit à l’intégration sociale ou de l’aide sociale financière. Ces deux organismes sont compétents pour l’activation de l’allocation sociale. Le parcours du combattant n’est pas terminé, puisque l’ONSS (Office national de sécurité sociale) devra également intervenir si l’aide à l’emploi consiste en une réduction de cotisations de sécurité sociale. Nous sommes donc encore loin d’un guichet unique où la situation du jeune en quête d’emploi serait appréhendée dans sa globalité.

Il en va de même en matière de formation : comment trouver le type de formation adéquat ? Comment poursuivre les efforts à l’issue d’un premier stage ? Comment éviter de s’enliser dans les formations multiples sans jamais déboucher sur un emploi ? C’est pour tenter de faciliter au maximum un parcours d’insertion professionnelle des demandeurs d’emploi que la Région wallonne a élaboré un dispositif intégré d’insertion socio-professionnelle [10], en stimulant une meilleure coordination des divers acteurs de l’insertion professionnelle, notamment le FOREM, les CPAS, l’IFAPME (l’Institut wallon de formation en alternance des indépendants et des petites et moyennes entreprises), l’AWIPH (l’Agence wallonne pour l’intégration des personnes handicapées), les entreprises de formation par le travail et les missions régionales pour l’emploi. Il importe également de souligner que les conditions d’octroi des aides à l’emploi diffèrent suivant le type d’aide, mais parfois également à l’intérieur d’une même aide, soit en fonction de la situation personnelle du jeune (est-il indemnisé par l’assurance-chômage ou par le CPAS, depuis combien de jours est-il indemnisé, etc.) soit en fonction de l’avantage accordé dans le cadre d’un régime mêlant les interventions fédérales et régionales.

Au-delà des difficultés de compréhension d’un ordre juridique particulièrement hermétique aux jeunes et aux moins jeunes, le marché du travail se caractérise aujourd’hui par un côté très dur : les attentes sont extrêmement élevées vis-à-vis des travailleurs qui n’auront pas toujours besoin d’être trilingues, par exemple, pour réaliser correctement le travail demandé. Les jeunes en particulier doivent à la fois être jeunes (pour permettre une diminution du coût salarial) et expérimentés… Les jeunes doivent également intégrer très rapidement les habitudes de la maison pour conserver l’emploi qui leur est proposé. Ici se pose parfois le problème d’une certaine ‘désocialisation’ de jeunes après une période plus ou moins longue d’inactivité. Comment pourront-ils se lever à l’heure pour commencer la journée de travail au moment voulu ? Comment vont-ils gérer leurs loisirs en soirée et le week-end ? Comment maîtriseront-ils leur fiche de paie, spécialement lorsque leur rémunération, soutenue par une activation de l’allocation sociale leur est versée en deux parties, l’une par l’employeur, l’autre par l’ONEM ? C’est ainsi qu’avant une entrée sur le marché du travail, il faut parfois envisager une période de préqualification auprès d’un CPAS ou d’un organisme d’insertion socio-professionnelle (OISP), comme on le lira ci-dessous.

L’accès au marché du travail implique aussi certaines déceptions, voire une inquiétude quant au changement de statut qu’il entraîne : il ne s’agit plus de prévoir de longues semaines de congé, une série de démarches et de responsabilités nouvelles attendent parfois le travailleur fraîchement émoulu. Ainsi, il s’agira d’appendre à gérer les revenus professionnels, si maigres soient-ils, pour arriver sans trop de peine à la fin du mois. Certains jeunes devront également soutenir financièrement leurs parents, dès qu’ils recevront un salaire, etc. Après la satisfaction et le soulagement du nouvel emploi surviendra parfois une période de doutes et de difficultés. Le jeune aura besoin d’être soutenu, d’où l’intérêt de poursuivre les actions de job-coaching au-delà de l’entrée en fonction.

Enfin, c’est une difficulté supplémentaire, les jeunes se savent pointés du doigt, lorsqu’il est question de non-emploi. Affaires de sentiments ou de susceptibilité mal placée dont une politique d’emploi n’a que faire, dira-t-on ? Ce n’est pas si sûr. Ainsi, deux réglementations récentes démontrent une forme de sévérité accrue envers les jeunes. Outre le régime du droit à l’intégration sociale qui distingue
on l’a vu - les jeunes de moins de 25 ans pour lesquels la priorité va à l’emploi, une nouvelle procédure de contrôle des chômeurs est entrée en vigueur au 1 er juillet 2004 [11]. La nouvelle procédure, concrétisée par un suivi des chômeurs, est destinée à remplacer le système de suspension pour chômage de longue durée [12]. Les chômeurs concernés par ce suivi sont les personnes en chômage depuis 15 mois au moins, si elles sont âgées de moins de 25 ans ou depuis 21 mois au moins, si elles sont âgées de 25 ans ou plus. A nouveau, nous observons que la pression vers le marché du travail est plus forte pour les jeunes de moins de 25 ans : qu’ils soient au CPAS ou au chômage, ils seront davantage priés de trouver un emploi. Une intégration professionnelle peut-elle résoudre toutes les difficultés liées à l’exclusion sociale ?

3. L’intégration au marché du travail, réponse à l’exclusion sociale des jeunes [13] ?

On l’a vu plus haut à propos du régime d’intégration sociale mis en œuvre par les CPAS, plus que d’insertion sociale, il s’agit en réalité
de promouvoir une intégration professionnelle par la recherche d’un travail.

Plus précisément l’objectif recherché consiste à ce que les personnes, et les jeunes de moins de 25 ans en particulier, deviennent ou redeviennent acteurs sur le marché du travail. C’est déjà là une insertion nettement plus ciblée ; en effet, nous sommes tous plus
ou moins insérés dans des groupes différents : famille, quartier, club sportif, association, milieu professionnel.

Lorsqu’il est question d’exclusion sociale, il y a perte ou relâchement du lien social, lequel ne se réduit pas à l’exercice d’une activité professionnelle. L’exclusion sociale peut, certes, se traduire par un chômage de la personne concernée, mais également par une absence de logement convenable, une difficulté à établir des contacts avec ses voisins, une absence de maîtrise de l’éducation ou de la scolarité de ses enfants, un décrochage scolaire, une difficulté à gérer sa situation financière, etc. L’intégration au marché du travail ne peut donc être présentée comme le remède miracle de toute forme d’exclusion sociale.
Au contraire, il semble de plus en plus difficile d’envisager une insertion dans un emploi pour une personne qui n’a pas au départ un minimum d’aisance, voire d’audace, pour entrer en relation avec autrui. Beaucoup de CPAS et d’organismes d’insertion professionnelle l’ont bien perçu et préparent l’intégration au marché du travail par des stages ou ateliers visant une remobilisation des ressources personnelles, telles que
la confiance en soi, la gestion du stress ou l’envie de rencontrer autrui.
En outre, si des besoins vitaux du jeune sans emploi ne sont pas pris en compte prioritairement, en matière de logement, de santé ou de surendettement par exemple, une action de mise au travail risque de se solder par un échec [14].
L’option du ‘tout à l’emploi’ dans le cadre de l’action sociale a également été critiquée récemment, lors de la journée d’évaluation du régime du droit à l’intégration sociale.

_Tant les associations représentant les personnes en demande d’aide de la collectivité que les fédérations des centres publics d’aide sociale ont plaidé pour une interprétation plus large de la notion d’intégration sociale, en précisant que “ un séjour dans un centre de désintoxication, du bénévolat, des activités sociales et personnelles utiles… ne sont pas pris en compte par la loi. Pourtant ce sont des clés
à l’intégration aussi utiles que le travail [15] ”.

_En outre, à supposer l’insertion sociale préalable acquise, toute occupation professionnelle n’implique pas automatiquement une insertion du jeune dans son milieu de travail.
Un jeune peut avoir un emploi, mais se sentir exclu ou peu intégré dans l’entreprise : horaires coupés, télétravail, temps de travail partagé entre plusieurs utilisateurs, en bref, toutes ces formes d’organisation du travail qui ne facilitent vraiment pas l’esprit de groupe à l’intérieur d’une entreprise. On ne peut ignorer,
par ailleurs, certaines discriminations dont un jeune peut faire l’objet de la part de ses collègues de travail, en raison de son âge, voire de son inexpérience, de sa nationalité, de son apparence physique.
L’adoption d’un système de protection contre
le harcèlement sur le lieu du travail [16]souligne, hélas, que tout emploi n’est pas synonyme d’intégration.

_Enfin, à une époque où le manque structurel d’emplois constitue un problème majeur pour nos sociétés postindustrielles, il apparaît inopportun d’envisager la seule insertion professionnelle pour concrétiser l’objectif d’intégration sociale.
Que dire aux jeunes qui ne seront pas sélectionnés pour un emploi, après avoir pourtant effectué une série de démarches ? ‘Prenez courage, patience et recommencez’ ? Sans doute, mais une telle réponse, répétée le cas échéant, après un ou plusieurs autres échecs, apparaît totalement injuste. Elle entraîne également, chez le jeune qui la reçoit, la perception qu’il est retombé plus loin de l’emploi qu’il ne l’était auparavant.
Ne pourrait-on reconnaître et proposer à certaines personnes d’autres formes d’intégration sociale que l’emploi ?
En fin de compte, il est nécessaire et même impérieux de mettre en place d’autres formes de reconnaissance sociale que l’emploi.
Un pas sera peut-être alors fait vers plus d’insertion sociale dans nos sociétés.

[1Par Myriam BODART, directrice adjointe du Centre Droits fondamentaux & Lien social, FUNDP, Namur.

[2Articles 30 et suivants de l’AR du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage.

[3Article 36 de l’AR précité du 25 novembre 1991.

[4Article 35 de l’AR précité du 25 novembre 1991

[5Loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l’intégration sociale, M.B. 31 juil. 2002. Cette loi a abrogé la loi du 7 août 1974 instituant le minimum de moyens d’existence.

[6Loi organique des CPAS du 8 juillet 1976, M.B. 5 août 1976, errat. 26 nov.1976

[7Pour plus de développements sur ce sujet, voir M. van Ruymbeke et Ph. Versailles, ‘L’ancien et le nouveau. Comparaison entre la loi nouvelle et le régime du minimum de moyens d’existence’ in M. Bodart (dir), Vers le droit à l’intégration sociale, Bruxelles, La Charte, 2002

[8Voir article 60, § 7 de la loi précitée du 8 juillet 1976

[9Cette répartition a été consacrée par la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, M.B. 15 août 1980.

[10Décr. w. du 1er avril 2004 relatif au dispositif intégré d’insertion socio-professionnelle, M.B. 1er juin 2004

[11A.R. du 4 juillet 2004 portant modification de la réglementation du chômage à l’égard des chômeurs complets qui doivent rechercher activement un emploi, M.B. 9 juil. 2004

[12Ce système a été organisé par les articles 80 et suivants de l’arrêté royal précité du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage

[13Pour plus de développements sur ce sujet, voir M.Bodart, ‘L’intervention des CPAS, entre aide sociale et action sociale’ in M. Bodart et X. Thunis (dir.), La loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l’intégration sociale. Entre promesses et ambiguïté, Bruxelles, La Charte, 2005.

[14Ainsi, le Plan fédéral de développement durable cite, parmi les actions à promouvoir dans le cadre de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, la disponibilité de logements décents et abordables, la création d’emplois de qualité, la protection du consommateur, l’accessibilité aux soins de santé, l’amélioration de l’offre de transports en commun… Pour plus de précisions, voir le site www.plan2004.be

[15Exposé de Madame Monica De Coninck au nom des trois associations de CPAS lors du colloque du 1 er mars 2005 Evaluation de la loi concernant le droit à l’intégration sociale ; voir aussi Le Soir, 2 mars 2005, p.5 et Alter Echos, 2005, 183, numéro spécial, Colloque sur l’évaluation de la loi DIS

[16Loi du 11 juin 2002 relative à la protection contre la violence et le harcèlement moral ou sexuel au travail, M.B. 22 juin 2002.