N° 20 Avril 2011

Gouvernance économique internationale et politique de l’emploi : qui détient les clefs ?

Les manifestations du 24 mars dernier à l’ouverture du Conseil européen « du printemps » ont confirmé que les citoyens se rendent bien compte que des choix apparemment décisifs de politique économique et d’emploi se prennent au-dessus du niveau national.
Le même jour, le premier ministre Yves Leterme, qui participe à ce Conseil européen, publiait une « carte blanche » dans « Le Soir » pour expliquer que le modèle social belge était compatible avec les recommandations européennes de convergence et de compétitivité. Il devait se défendre devant l’opinion. Qu’en est-il exactement ?

par François Vandamme, [1]

Le décodage de l’activité internationale sur la
politique économique et de l’emploi et de son impact
politique n’est pas simple, en effet, au-delà des
clichés et des boulevards idéologiques. Et cela depuis
longtemps du reste.
Aujourd’hui, vous entendez parler des Pactes de
l’Union européenne et de sa nouvelle gouvernance
économique [2]à certains moments du G20 et vous
saviez déjà que le FMI [3]n’y est pas allé par le dos de
la cuiller à plusieurs reprises dans les
conditionnalités qu’il attachait à ses prêts aux
gouvernements [4] L’OCDE [5]à son tour analyse et
produit depuis des décennies des diagnostics qui ne
laissent pas indifférents les gouvernements des pays
industrialisés. Vous vous demandez légitimement si
ces diverses recommandations politiques (pour la
politique économique, la politique de l’emploi et les
finances publiques des gouvernements) sont
coordonnées ou compatibles, qui influence qui et qui
possède l’autorité décisive ?
La réflexion ne vaut pas que pour la Belgique.
La réponse doit d’abord prendre en compte les
paramètres suivants :
- les organisations internationales, telles que le FMI,
l’OIT [6] l’OCDE, l’Union européenne ont une
légitimité institutionnelle ; le G20 est, lui, une
organisation de fait ;
- chaque institution peut justifier sa plus-value,
grâce à ses expertises et sa puissance d’analyse ou son
poids économique ou politique ; chacune évolue dans
son contexte (historique fondateur) et dans le cadre
de sa mission avec ses propres règles de gouvernance
(de décision) ; les gouvernements y sont représentés
ou décident dans chacune d’elles et doivent donc
assurer leur propre cohérence interne en gérant leurs
mandats au sein de chacune d’elles ;
- la coordination n’est pas parfaite, ou en tout cas
l’équilibre des recommandations est à rétablir en
permanence. Le G20 s’y applique vaille que vaille.
- On cherche toujours en réalité à élaborer une sorte
de gouvernement mondial, mais nous ne serons pas
demain la veille. Actuellement, ce gouvernement
s’articule sur les piliers des Nations Unies (avec ses
institutions spécialisées), le G20 et l’OMC [7]

En attendant, certains se demandent si une nouvelle
tâche ne pourrait pas revenir plus explicitement à
l’ONU en la matière. Son Assemblée générale, en
décembre 2010, a demandé au Secrétaire général Mr
Ban Ki-moon de préparer un débat à ce sujet (à l’automne 2011) sur base d’un rapport.
Il sollicite pour le moment les contributions des
gouvernements. Est-ce une bonne idée ? Est-ce
prometteur ?
A cette fin, voici quelques constats et propositions.

1. La crise d’abord financière puis économique, tout
récemment, mais surtout l’architecture actuelle des
multiples Organisations internationales qui
exécutent leurs mandats avec une cohérence en
principe voulue des approches mais qui est loin
d’être convaincante [8] et les dégâts auxquels les
insuffisances ou l’inadéquation des recommandations
politiques ont parfois conduit dans de
nombreux pays montrent, tous ces faits ensemble,
l’importance de la coordination des politiques
macroéconomiques dans l’intérêt d’un Développement
durable.
Cette durabilité se mesure en trois dimensions dans
les débats à l’ONU : économique, sociale et
environnementale.
Il faut y intégrer aussi les réformes structurelles qui
permettent de prévenir le renouvellement de crises
majeures sur base des dégâts d’expériences
antérieures.

2. Dans ce contexte, l’ONU n’a pas, sur le plan
institutionnel, à se reprocher quelque chose, a priori,
puisque les grands acteurs de la gouvernance
économique actuelle sont les institutions de Bretton
Woods [9] l’OCDE et les G7, 8 et 20 de même que des
institutions régionales comme l’Union européenne.
On ne reprochera pas à l’OIT de ne pas se battre pour
l’emploi et pour asseoir la dimension sociale de la
mondialisation. Pour ne citer que deux initiatives
récentes, son Pacte Global pour l’emploi (2009) et
l’Initiative en cours de négociation du Socle de
protection sociale, co-pilotée avec l’OMS, celles-ci
ont d’emblée acquis une reconnaissance
internationale, par l’ONU et par le G20, comme étant
des plates-formes de coopération pouvant asseoir des
coordinations concrètes dans l’exécution des
mandats de plusieurs organisations internationales
et dans la coopération internationale des
gouvernements, si leurs finances publiques leur
laissent précisément l’espace budgétaire qui convient
pour ce faire.

3. La crise économique et la crise de l’emploi qui a
suivi, aggravant un chômage déjà très important dans
plusieurs régions, n’a fait que souligner l’importance
et l’urgence d’une bonne coordination des politiques
macroéconomiques dans tous leurs volets : finances
publiques et balance commerciale, politiques
fiscales, compétitivité, croissance [10] soutien de la
politique de l’emploi, etc [11]
Ces enjeux et urgences se posent tant au niveau
international, du fait de l’accroissement des échanges
et de l’interdépendance économique renforcée par
toutes les dimensions de la mondialisation, qu’au
niveau des Etats. Chacun de ceux-ci est forcément
contraint d’établir et d’adapter son policy mix de
mesures appropriées.

Il serait cependant illusoire de croire que ce bon
dosage adéquat des politiques se décrète en haut, ou
quelque part dans une seule organisation
internationale, et qu’un schéma unique s’impose à
tous les membres : non, il ne doit se faire, il ne peut
être apprécié comme étant adéquat et ne peut se
stabiliser – le temps nécessaire ou qui est ressenti
comme tel - que dans le cadre d’un débat
démocratique dans les pays concernés, qui aura
permis aux forces politiques des nations et aux
partenaires sociaux (s’ils ont un pouvoir de
négociation reconnu) d’exprimer leurs choix et
préférences, d’être entendus et d’avoir pu mesurer les
tenants et aboutissants des réformes à accomplir [12]
Les réformes imposées ou non négociées, et
forcément non équilibrées, finissent toujours par
susciter des révoltes populaires et politiques. Les
récents évènements dans le nord de l’Afrique en
témoignaient tout récemment.

4. L’Union européenne (UE), comme groupe
régional, mène-t-elle sa barque avec autorité et
efficacité dans ce contexte ?
A-t-elle trouvé une bonne gouvernance en matière
économique et de politique de l’emploi grâce à ses
nouvelles décisions [13]d’organisation, de gestion et de
sanctions à cette échelle ?
Il est pour le moins prématuré et il ne serait pas
vraiment honnête de considérer que l’Union est la
référence de processus de réformes économiques et
sociales parfaitement comprises, appliquées sans
atermoiements politiques et avec succès.
La stratégie de Lisbonne, vous vous souvenez ? Sans
doute non.
La gouvernance de l’euro et les tensions entre les
ministres des finances et le Président de la Banque
centrale européenne ? Sans doute oui.

La nouvelle gouvernance économique que l’UE met
en place en ce moment ne s’annonce pas comme un
long fleuve politique entièrement stabilisé.
La gouvernance et la stabilité future de l’euro ne sont
pas une mince affaire [14]
Par contre ces 27 nations européennes des Nations
Unies sont crédibles, sur base de leur histoire
économique et sociale, lorsqu’elles recommandent
les recettes de base de l’économie sociale de
marché (qu’il est encore utile de rappeler
régulièrement) :

a) coordonner des politiques économiques,
d’emploi, d’éducation et sociales qui se soutiennent
et se renforcent mutuellement ;
b) créer des institutions fortes, démocratiquement
contrôlées selon les régimes juridiques
nationaux, pour appliquer, évaluer et réviser ces
politiques ;
c) associer les partenaires sociaux à tous les
stades de la préparation, de l’exécution et de
l’évaluation de ces politiques, au fonctionnement des
institutions économiques et de la politique du
marché du travail et de la sécurité sociale et
encourager le dialogue social à tous les niveaux
appropriés.
Moyennant quoi, des bases durables de
fonctionnement de l’économie, réceptives aux
adaptations nécessaires et aux réformes, seront
établies [15]

5. Or, ces conditions ne sont pas encore établies ni
vérifiées, ensemble, ou ne sont pas encore
convaincantes, dans de nombreux pays dans le
monde [16]
Ce qu’il faut dire alors, c’est que l’insuffisance
institutionnelle ou politique ne peut servir de
prétexte, ni à des Organisations internationales pour
imposer des agendas de réformes, ni à des
entreprises, notamment multinationales, pour
imposer des pratiques, qui ne soient pas conformes
aux plus hauts standards économiques, sociaux et du
travail existants. Là est ou serait le scandale.
C’est dans cette perspective que la Belgique avait en
principe soutenu le principe d’une Charte globale
qui inclurait ces acquis normatifs et promotionnels.
Ce projet s’enlise-t-il ? Qui d’autre que l’ONU peut le
reprendre ? A cet égard, l’ONU dispose d’instruments
essentiels17 et doit s’organiser encore mieux pour
renforcer la capacité de ces instruments à encadrer
effectivement le Développement.

6. La querelle qui revient chaque fois dans les débats
partout oppose les ministres de l’économie et des
finances et ceux de l’emploi ou des affaires sociales.
L’emploi est-il premier dans la hiérarchie des
objectifs poursuivis ou n’est-il qu’une
variable d’ajustement de la politique
macroéconomique ?

Les considérations suivantes en faveur de la politique
de l’emploi semblent suffisamment soutenues, à mon
sens, par des bonnes analyses internationales, des
expériences durables et des acquis politiques
internationaux, y compris des conventions, pour ne
plus être défiées ou remises en cause.
La création d’emplois ne dépend pas de la seule
initiative économique de bonne volonté. Elle doit être
stimulée, notamment par un bon contexte
macroéconomique favorisant le développement des
affaires, la création d’entreprises, les investissements
économiques et dans le « capital humain », la
croissance.
L’emploi est la condition indispensable pour garantir
des revenus et constituer des droits propres à la
sécurité sociale, et est une voie de sortie de la
pauvreté si le revenu qu’on en tire est supérieur à
celui de la sécurité sociale ou d’un soutien social.
Le travail décent, au sens où l’ONU l’entend grâce
aux instruments, campagnes, Déclarations et
activités de l’OIT notamment [17].est le projet
internationalement reconnu et confirmé pour
garantir des emplois de qualité dans un cadre
économique et juridique responsable. Les entreprises
ne sont pas les seules sources d’emplois. Les
administrations publiques et les services
économiques ou non économiques, les services
sociaux, les entreprises .de l’économie sociale ou les
entreprises sociales [18]contribuent à leur tour à la dignité humaine de l’accès à un emploi.
Une économie forte et compétitive est notamment
celle qui bénéficie d’une forte participation au travail
proche du plein emploi, qui est inclusive au bénéfice
de tous les groupes de la population et qui fonctionne
sans discriminations sur quelque motif que ce soit.
L’emploi doit être soutenu en temps de crise par des
mécanismes temporaires permettant le maintien
dans l’emploi ou des compensations temporaires de
l’absence de salaire. Les salaires doivent évoluer avec la productivité mais des salaires garantis doivent être
établis selon les contextes économiques nationaux,
en liaison avec le dialogue social. Les restructurations
d’entreprises doivent s’effectuer d’une façon
socialement responsable, ce qui veut dire notamment
avec anticipation et avec un dialogue social. Le droit
du travail doit pouvoir encadrer adéquatement les
schémas de plus en plus diversifiés de relations de
travail et offrir flexibilité et sécurité en liaison avec la
politique de protection sociale au sens large et les
politiques de formation continue et d’adaptation des
compétences.

A ces considérations, les travaux de l’OIT ajoutent
encore la dimension de la lutte contre les
exploitations : contre l’emploi informel, là où il est
défendu par des gouvernements comme unique
solution durable d’emploi pour ses travailleurs, celle
des enfants, la traite des êtres humains, le travail
forcé.

Mais, reconnaissait il y a quelques années un
professeur américain, dans le contexte d’une
économie de marché qui s’est généralisée, il
est difficile d’imposer des objectifs de
croissance de l’emploi,
il y a une complexité
méthodologique à formuler une politique
économique en faveur de l’emploi en raison des
différents paramètres qui interfèrent, mais il faut se
garder du découragement [19]
Ce qu’il faut notamment, disait-il, ce sont des
politiques qui rendent la croissance plus riche en
emplois, une protection sociale, des engagements
budgétaires dans les domaines de l’éducation et de la
santé de base et des dépenses publiques dans les
infrastructures, ce qui renforce la complémentarité
entre les investissements publics et privés.

Tout cela ne se décide pas seul au-dessus des Etats.
Finalement, ce qui semble compter le plus et être
décisif, c’est la capacité politique et institutionnelle
dans tous les pays, en toutes circonstances, de
croisière ou de crise, à entretenir et consolider un
consensus social sur les priorités économiques et
sociales, les réformes indispensables et le partage du
coût des ajustements. C’est à cette aune que les
gouvernants et partenaires sociaux doivent être jugés
dans les contextes de chaque pays. Il ne serait donc
pas raisonnable objectivement d’accabler les
Organisations internationales, où siègent les
gouvernants, d’être la cause de tous les maux.
Pour la stabilité économique et la promotion de
l’emploi dans le monde, il y a par contre un devoir de
participer activement, avec solidarité financière, aux
renforcements des capacités institutionnelles et du
dialogue social dans les pays qui en manquent, dans
le cadre de l’aide au Développement.
Le budget d’austérité du nouveau gouvernement
britannique n’a pas affaibli, si nous sommes bien
informés, les objectifs de la contribution britannique
à l’aide au Développement.

[11.Conseiller général (Affaires internationales) du SPF Emploi, Travail et Concertation sociale, Professeur au Collège d’Europe

[22. Pacte de Stabilité et de Croissance, le Pacte pour l’Euro, la stratégie 2020, la surveillance économique multilatérale, le « Semestre
européen », etc

[33. Fonds monétaire international (Washington)

[44..Les fameux « plans d’ajustement structurel ». Un nouveau FMI est désormais plus attentif aux espaces budgétaires qu’il peut tolérer
pour certaines politiques sociales et d’emploi , selon son directeur général, Mr Strauss-Kahn et aussi selon l’observation de ce qui change
sur le terrain de ses opérations.

[55. Organisation pour la Coopération et le Développement économique (Paris)

[66.,Organisation internationale du travail (Genève)

[77..Organisation mondiale du Commerce (Genève). Pascal Lamy, son Directeur général, le considérait comme cela dans « La Croix » du
23 mars 2011, et avec raison, me semble-t-il.

[88.,Beaucoup sont tentés de dire dans le contexte actuel qu’elles vont toujours (aveuglément ?) dans le même sens…

[99.,FMI, Banque mondiale

[1010.,Il est aussi de plus en plus question dans ce contexte de l’encadrement

[1111.Il est aussi de plus en plus question dans ce contexte de l’encadrement de la Responsabilité sociale des entreprises. L’OCDE procède
actuellement à la révision de ses Principes directeurs pour les entreprises multinationales. Ils deviennent de plus en plus détaillés.

[1212.Le premier ministre portugais Socrates a démissionné le 23 mars parce que son Parlement ne l’a pas suivi sur son plan de relance
qu’il voulait conforme aux recommandations « de Bruxelles ».

[1313.voir ses instruments indiqués plus haut dans la note n°1

[1414. Crise grecque, irlandaise, portugaise maintenant ? Voir l’article de Philippe Maystadt sur la crise grecque dans le précédent numéro
de cette revue.

[1515.Ces constatations sont corroborées régulièrement par les rapports du Bureau international du travail (secrétariat de l’OIT) sur
l’emploi dans le monde et sur les politiques de sorties de crise. Voir notamment le rapport GB.310/WP/SDG/2/1 présenté pour
discussion à son Conseil d’administration de novembre 2011.

[1616.Hélas aussi, dans certains Etats membres des 27 (à l’Est)
17. Son Pacte pour les droits économiques, sociaux et culturels

[1718,Cet agenda repose sur un emploi productif, le respect des droits fondamentaux au travail, une protection sociale, le dialogue social,
de même que sur l’égalité des chances entre les hommes et les femmes

[1819[[. Ces concepts ont des acceptions différentes dans différentes régions ou pays, même au sein de l’UE

[1920.I.ISLAM, A l’encontre du conservatisme économique : un projet pour la croissance, l’emploi et la réduction de la pauvreté, Revue
internationale du travail, vol. 144(2005), n° 1, pp.58 à 87

N° 20 Avril 2011

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