n°12 Janvier 2009

Enjeux pour une conférence.

La grande conférence sur l’avenir des pensions devrait avoir pour objectif de faire passer nos régimes de pensions dans le XXIème siècle.
Simples évolutions ou révolution ?
Tout est affaire de choix et de volonté politique [1].

Vincent GENGLER, Secrétaire politique de l’UCP, mouvement social des aînés.

Pour résumer la situation telle qu’elle se présente aujourd’hui, nous pouvons dire que les montants de pensions sont faibles et qu’à la volonté – exprimée - de remédier à ce fait s’opposent les difficultés croissantes d’équilibrer le budget.
A ce stade, aucune association représentative des pensionnés n’a été associée aux débats. Seuls les représentants des ministres du Kern, les partenaires sociaux et les administrations concernées sont représentés. L’organisation du travail devrait suivre plusieurs voies. D’abord identifier les sujets de la discussion, c’est l’objectif d’une task force. Ensuite débattre de ces sujets dans des groupes de travail, dans lesquels les représentants des pensionnés pourraient être associés selon les thèmes abordés. Enfin, confronter les points de vues dans une plénière. Il est possible que les travaux s’organisent en parallèle, du moins par moments.
Nous ne pouvons aborder ici l’ensemble des enjeux. Nous ne proposons que quelques focus [2].

Faiblesses actuelles de la pension légale.

En octobre 2008, l’Office National des Pensions (ONP), à versé pour plus de 1,6 milliards d’euros en prestations aux pensionnés des régimes des travailleurs salariés ou indépendants ainsi qu’en garantie de revenus aux personnes âgées (GRAPA) et en allocation d’aide aux personnes âgées (APA) [3].
Les statistiques de janvier 2007 de l’ONP [4] font état du payement de 1,7 millions d’avantages versés dont 55% sont inférieurs à 1000 euros par mois.
En janvier 2007 toujours, un travailleur du régime salarié percevait une pension moyenne de 924,79 euros, 1272,46 euros pour un ménage et 838,53 euros pour un isolé. Ces données illustrent la faiblesse des pensions belges.
Ces moyennes dissimulent une autre réalité, celle de l’érosion du pouvoir d’achat dans le temps. Si nous reprenons, toujours pour janvier 2007, la moyenne de la pension perçue dans le régime des travailleurs salariés pour une personne pensionnée depuis 2005, celle-ci percevait 944,4 euros. Pour ce même mois de janvier 2007, la moyenne des prestations payées aux personnes pensionnées depuis 1985 n’était que de 752 euros [5].
Le deuxième pilier de pension est souvent présenté comme une solution. Il faut casser cette illusion. Un pensionné sur trois bénéficie actuellement d’un complément de pension venant d’une pension complémentaire organisée par son entreprise. Un travailleur sur deux a aujourd’hui la possibilité de bénéficier de ce type d’offre dans son entreprise. Seuls les travailleurs ont accès à ce système. Les chômeurs, malades, invalides n’ont pas accès aux pensions du deuxième pilier.

Une récente étude [6] basée sur des données issues du cadastre des pensions de 2004 nous apprend que les bénéficiaires ont en moyenne 548 euros par mois en plus de leur pension légale du premier pilier. Les hommes perçoivent 608 euros et les femmes seulement 291 euros. L’étude met en parallèle les ressources issues du premier et du deuxième pilier. Divisant le groupe des bénéficiaires d’un deuxième pilier en cinq groupes en fonction de la valeur de leur premier pilier, l’auteur met en évidence que le premier groupe n’a que 13 euros en moyenne d’avantage complémentaire de son deuxième pilier. Le cinquième groupe, qui reprend les personnes bénéficiant de la meilleure pension légale, ont eux en moyenne 1928 euros de plus par mois.

Les pensions légales connaissent deux types de minimum. Le minimum par année, garanti que le droit pension pour l’année concernée ne peut être inférieur au droit obtenu si le travailleur avait bénéficié du revenu minimum interprofessionnel.
Le minimum pour carrière complète assure un montant de base pour les travailleurs ayant travaillé au moins 30 ans. Pour une carrière complète de 45 ans, ce montant est, pour un ménage, de 1219,11 euros par mois dans le régime des salariés et 1158,09 pour les indépendants. Au taux isolé, ce minimum est de 975,6 euros par mois pour un salarié et 873,81 par mois pour un indépendant.
Il est important d’insister ici sur le fait que la durée de carrière intervient bien non seulement pour déterminer si le pensionné a droit ou non au minimum garanti pour carrière complète, mais également pour fixer le montant de la pension. Il ne s’agit pas d’une rente s’approchant d’une allocation universelle pour personne âgée. Ainsi, par exemple, la durée moyenne de la carrière professionnelle est à ce jour de 37 années. Si nous reportons cette moyenne aux montants de la pensions minimum, nous obtenons, pour un salarié au taux ménage 1102,37 euros et au taux isolé 802,16 euros.
A côté de notre système assurantiel, existe un régime d’assistance, la GRAPA. En tant que régime d’assistance, celui-ci n’est pas ouvert par des cotisations mais est conditionné aux ressources des personnes de plus de 65 ans qui en font la demande. La GRAPA pour une personne ne vivant pas seule est un montant de base de 590 euros/mois. Ce montant est majoré à 885,9 euros/mois pour un isolé.

Inadéquation entre le système actuel et la société

Notre régime actuel de pension a été imaginé à partir d’une norme sociale qui n’existe plus vraiment, celui d’une carrière de 45 années, relativement stable dans un monde où une personne par ménage travaillait.
Le droit à la pension est ouvert par le payement de cotisations liées aux rémunérations sur une base annuelle et une norme horaire sectorielle. Une carrière est complète après 45 années de cotisations. La pension peut être prise dès 65 ans, mais des anticipations sont possibles à partir de 60 ans est à condition d’avoir cotisé au moins 35 années.
Pour fixer le montant de la pension, l’ensemble des rémunérations sont prises en compte. Il existe cependant un plafond [7] au-delà duquel le salaire n’ouvre plus de droit à la pension dans le régime des travailleurs salariés. Des cotisations sont cependant toujours prélevées, ce qui permet de développer une solidarité entre travailleurs. Des périodes de non travail ouvrent quand même des droits à la pension, comme par exemple les périodes de maladie, de chômage ou certains crédits temps. Ces périodes dites « assimilées » reprennent le droit ouvert par la dernière année travaillée. Pour le régime des travailleurs indépendants, les montants sont plafonnés de facto puisque les cotisations le sont. Ce qui implique une solidarité moindre entre indépendants.

Aujourd’hui, les carrières linéaires deviennent l’exception. Les travailleurs passent d’un régime à l’autre, interrompent et reprennent leur carrière. Il y a une multiplication des temps partiels. Les carrières complètes ne sont pas la norme. L’allongement des études, la difficulté de trouver un emploi en début de carrière font que commencer à travailler à 20 ans ou avant n’est plus la norme.
Les aménagements de fins de carrières (crédit-temps et prépensions) sont assimilés. Cependant, ces périodes de non travail si elles comptent pour la pension proméritent proportionnellement moins que des périodes travaillées et reposent déjà sur la solidarité.
La durée moyenne de la carrière est actuellement de 37 ans. Le retrait de la vie active se situe autours de 61,5 ans. Le retrait précoce du marché du travail a comme conséquence pour la sécurité sociale qu’elle paye des allocations plutôt que de bénéficier de cotisations. A noter que la piste d’augmenter l’âge de la pension ou de durcir les conditions de prépension sans changer la façon dont le marché du travail gère le vieillissement des travailleurs ne conduit qu’à un glissement dans les statistiques et à un affaiblissement de la pension pour les personnes concernées.

Les femmes sont plus actives aujourd’hui sur le marché du travail. De grosses différences subsistent cependant entre le taux d’emploi des femmes et des hommes, les inégalités de salaires entre femmes et hommes sont encore fortes et l’accès à certaines fonctions supérieures sont inégalement réparties. Ces éléments conduisent à avoir de grosses différences dans les pensions des hommes et des femmes. Par ailleurs, la législation pension ne tient pas compte des nouvelles formes de compositions familiales ou de ménages.

Le régime des travailleurs de la fonction publique est particulier. Les fonctionnaires ne perçoivent pas de pension mais un salaire différé fixé en fonction du barème de rémunération de leurs 5 dernières années et bien entendu de leur carrière ainsi que d’un coefficient spécifique à l’administration dont ils dépendent. Il n’y a pas de cotisation « pension » prélevée pendant leur période active.
Le montant de leur pension est en moyenne le double d’une pension du secteur privé. A noter que les travailleurs contractuels de la fonction publique ont une pension de travailleur salarié.

Enfin, soulignons que si les carrières sont éclatées entre régimes, si les périodes de travail alternent avec les périodes de non travail (assimilé ou pas), si le noyau familial d’origine n’est plus la règle, la mobilité géographique est aussi un élément qui intervient dans la complexité actuelle du paysage des pensions et dont une réforme doit tenir compte - déjà pour correspondre aux attentes européennes.

Un glissement de sens

Nous ne développerons pas ici le débat sur le glissement d’une protection sociale trouvant pour cadre une forme d’état providence vers une logique d’état social actif [8]. Evoquons simplement que les rôles des citoyens, de l’état, du secteur privé comme du monde associatif ne sont plus les mêmes aujourd’hui que ce qu’ils étaient au moment de l’établissement de nos régimes de pension. Pas question de dire ici que la situation était meilleure avant. Simplement, les notions de solidarité, d’équité ou d’égalité qui trouvaient un certain équilibre dans le modèle original d’assurance pension se sont déplacées.
Plusieurs pistes s’inspirant des modèles scandinaves de pension reposent plus sur une modification du financement sans que cela ne débouche naturellement vers une revalorisation des prestations. Ce type de modèle intègre deux dimensions. La première, une intégration d’une partie de capitalisation dans le premier pilier. Ceci peut avoir comme effet de réduire l’impact du choc démographique. Cependant les économistes ne partagent pas tous cet avis. La deuxième dimension est que par ce fait même d’intégrer une dimension de capitalisation, une augmentation des cotisations serait autorisée, le lien entre cotisation et prestation étant individualisé alors que dans notre système de cotisations sociales actuel le lien est solidarisé.
Le climat est donc perçu comme ne permettant pas directement de développer des solidarités alors que les besoins sont plus que jamais présents et que le développement des assurances privées augmente les inégalités. Il faudra donc ici non seulement interroger la conception de la solidarité et de l’assurance dans une optique collective ou individuelle et positionner l’état dans ce débat. Aujourd’hui, l’état engage des moyens dans les trois piliers de pensions. Une priorité pour le premier pilier s’impose pourtant à nos yeux ou du moins dans une structure qui garantisse la solidarité.

Pondérer l’importance de ces enjeux de natures différentes, c’est déjà faire des choix. L’équilibre budgétaire oriente vers des modifications à la marge où chacun des sujets évoqués ici plus une foule de dispositions techniques devrait trouver une proposition d’adaptation. La mise en place d’un système cohérent aurait le mérite de la simplicité de la formulation mais de la complexité de la mise en œuvre en devant à la fois gérer les pensions actuelles et futures et les régimes actuels et futurs.
En définitive, si un résultat doit être obtenu, ce ne sera qu’avec la garantie des moyens nécessaires à la mise en place d’une pension adéquate. Sans engagement sur les moyens, il n’y aura que des ajustements techniques ou des nouveaux équilibres entre solidarité et assurance, entre égalité et équité, entre renforcement de la pension légale et développement des pensions privées.

[1Tous les montants évoqués dans cet article sont des montants bruts.

[2Dans le n°11 d’H&S, la question du financement a déjà été abordée par Réginald Savage, nous ne reviendrons pas ici sur ce point.

[3Statistiques mensuelles partielles disponibles sur le site de l’ONP : www.rvponp.fgov.be

[4Statistiques annuelle de l’ONP - 2008. (Également disponible sur le site de l’ONP)

[5Statistiques communiquées directement par l’ONP

[6Jos Berghman & Co. Cartographie des pensions, Pension du 1er et du 2ème pilier chez les travailleurs salariés retraités, Partie 2 INAMI, 2008

[7Pour l’année 2008, le plafonds est de 46895,18 euros pour un travailleur salarié.

[8Lire par exemple « A. Franssen L’Etat social actif : une nouvelle grammaire des risques sociaux In Y. Cartuyvels éds. Les ambivalences du risque, regards croisés en sciences sociales ; FUSl, Bruxelles 2008 »

n°12 Janvier 2009

Les autres titres de ce numéro

Autres Numéros