n°5 septembre 2006

Communautarisation de l’emploi : scénarios et enjeux

Dans une récente publication aux Cahiers du CRISP [1] Paul Palsterman, juriste au Service d’études de la CSC, passait au crible les divers arguments défendus par les adeptes de la défédéralisation de la sécurité sociale. Pour " Humanisme et Solidarité ", nous avons choisi de retenir un volet de son analyse plus rarement abordé, à savoir la communautarisation de l’emploi. En filigrane, l’auteur défend l’idée que ce " combat " est en l’occurrence instrumentalisé par des adversaires de la sécurité sociale elle-même. Et Paul Palsterman de prévenir que les travailleurs flamands seront en finale les premières victimes de l’opération.

Nathalie DELALEEUWE, Secrétaire de rédaction de la revue « Humanisme et Solidarité »

Moins sujet aux polémiques que l’assurance-maladie, l’emploi n’est pas pour autant à l’abri des velléités communautaristes. Celles-ci s’articulent autour de trois axes : les chiffres régionaux du chômage, l’application uniforme de la législation et la cohérence des politiques entre l’indemnisation du chômage par la sécurité sociale (fédérale) et la politique de l’emploi (en partie régionalisée). Passons-les rapidement en revue.

Les chiffres régionaux du chômage

Un petit rappel historique nous permet de nous remémorer que dans le courant des années 1990, des études flamandes avaient cherché à démontrer que le taux de chômage wallon était de très loin supérieur au taux de chômage flamand et que l’assurance chômage générait donc un énorme transfert financier entre la Flandre et la Wallonie. Ce à quoi des études wallonnes ont eu vite fait de rappeler que les transferts n’avaient pas toujours été dans le même sens. Une chose est sûre : " jusqu’au début de la décennie 1960, il y avait un transfert vers la Flandre ; selon le rapport annuel 1953 de l’ONEm, 70% des dépenses de chômage allaient vers la Flandre ; il est vrai que les dépenses de chômage s’élevaient à l’époque à 5,5 milliards de BEF (240 aujourd’hui) ", précise Paul Palsterman. Ensuite, durant les Golden Sixties et jusqu’au premier choc pétrolier de 1973, les tendances se sont inversées, mais globalement chaque région avait un taux de chômage relativement cohérent avec sa part dans la population active. Vinrent ensuite la crise des années ’70 et le transfert vers la Wallonie. S’il est parfois difficile de faire la part de la réalité et du fantasme, dans l’ensemble, l’on peut dire qu’en ce qui concerne les distorsions régionales, celles-ci sont pratiquement inexistantes vers Bruxelles, et plus réduites qu’on ne pourrait le croire vers la Wallonie.
Mais la nature du chômage demeure fondamentalement différente au nord et au sud du pays. Ainsi, explique Paul Palsterman, " la Flandre est surreprésentée dans des dispositifs qui, certes, accompagnent un problème de sous-emploi, mais ne représentent pas le noyau dur de l’exclusion sociale. Le chômage temporaire et l’emploi à temps partiel concernent par définition des travailleurs qui ont un emploi, fût-il partiel ou temporairement suspendu. Il en va de même de l’interruption de carrière, qui couvre en outre, très majoritairement, des personnes qui ne sont pas le revenu unique de leur ménage ; cette dernière caractéristique est partagée par les bénéficiaires de la dispense pour raison familiale et sociale ". Notons également que dans le cadre de la prépension, le travailleur flamand bénéficie d’un taux d’allocation plus avantageux (du moins s’il est isolé ou " cohabitant "), et d’avantages complémentaires à charge de l’employeur. De même, la majorité des chômeurs âgés dispensés bénéficient par ailleurs d’un " complément d’ancienneté ".

En Wallonie et à Bruxelles, par contre, le chômage est ancré dans l’exclusion et la misère sociales tandis que le chômage flamand serait majoritairement un chômage de femmes cohabitantes, " dont la représentation dominante veut qu’elles se satisfont assez bien d’une allocation apparentée à une indemnité de femme au foyer ", précise Paul Palsterman.

L’application uniforme de la réglementation

Autre noyau de la controverse : les disparités dans les chiffres du chômage qui ne seraient pas dues aux circonstances économiques mais seraient plutôt liées à une application différente de la réglementation. Pourtant, souligne Paul Palsterman, " la réglementation du chômage en tant que telle, c’est-à-dire les dispositions appliquées par l’ONEm, permet relativement peu d’interprétations susceptibles de générer des divergences d’application ". Mais les polémiques principales concernent les relations de l’assurance-chômage avec la politique régionale de l’emploi, spécialement l’action des organismes régionaux de l’emploi et de la formation professionnelle. Ces polémiques rejoignent la problématique de la cohérence des politiques, déjà rencontrée dans d’autres secteurs.

La cohérence des politiques

Il s’agit là du troisième point de discordance. Dans le domaine du chômage, on voit souvent un problème de cohérence dans le fait que l’assurance-chômage relève du fédéral, tandis que certains aspects de la politique de l’emploi (notamment le placement et la formation des chômeurs) relèvent des régions. Mais cette constatation a conduit certains responsables politiques à évoquer une refédéralisation de la politique de l’emploi et poussé d’autres à revendiquer la régionalisation des aspects fédéraux de la politique de l’emploi, y compris l’indemnisation du chômage…

" La séparation des matières entre entités politiques et organismes publics séparés, voire antagonistes, ne simplifie certainement pas le problème ", constate Paul Palsterman. " Mais le problème lui-même n’est pas directement lié à cette séparation - d’ailleurs antérieure à la régionalisation. La notion de "chômage involontaire" est un problème récurrent depuis que l’assurance-chômage existe ". Et en la matière, le système belge constitue une exception puisque là où la plupart des pays européens appliquent une assurance limitée à un crédit en fonction, par exemple, du passé professionnel et complétée par un système d’assistance, la Belgique, elle, pratique la politique de la couverture par l’assurance en principe illimitée sans enquête sur les ressources du demandeurs d’emploi.

Les régions ont hérité des moyens des anciens services de l’emploi de l’ONEm. " Un facteur facteur indiscutable d’incohérence ", s’exclame Paul Palsterman. Depuis lors, on a assisté à une explosion du chômage de longue durée, et peut-être à une évolution des représentations idéologiques du chômage, qui se marquent par une nouvelle sensibilité à l’égard du caractère "actif" de la politique de chômage. Idéalement, cela devait se traduire par un transfert massif de fonds entre l’assurance-chômage et les instances chargées de l’emploi. Faute de consensus sur cette idée, le fédéral a eu tendance à se réapproprier une bonne part de la politique de l’emploi par les mécanismes à sa disposition, comme le droit du travail, la (para)fiscalité, et aussi l’assurance-chômage elle-même. Par le biais des Agences Locales pour l’Emploi, des " activations " (Programmes de Transition Professionnelles, Activa…) et des "dispenses" (pour formation, pour installation comme indépendant), voire par le biais de la nouvelle procédure de contrôle du comportement actif de recherche d’emploi , l’ONEm est (re)devenu un interlocuteur du chômeur en matière de placement -peut-être l’interlocuteur principal en ce qui concerne les chômeurs de longue durée.

L’adéquation des politiques

En comparaison avec certains de nos voisins, la Belgique octroie des allocations de chômage d’un niveau particulièrement bas si l’on se réfère aux salaires nets ou même les indicateurs de pauvreté (le montant maximum de l’allocation de chômage s’élève à 1000 euros pour une personne isolée et pour les chefs de ménage pendant une durée d’un an), la "générosité" souvent vantée ou dénoncée de l’assurance-chômage belge consistant à accorder des allocations sans limite de durée et sans enquête sur les ressources, et à placer les jeunes en attente de leur premier emploi dans le régime général. " Mais contrairement à ce que l’on affirme parfois, cette politique n’a pas été définie en fonction de la réalité sociale wallonne, mais bien davantage en fonction de la situation en Flandre, ou du moins des représentations qui y sont dominantes - ou l’ont été durant les années où cette politique a été définie ", explique Paul Palsterman. A savoir qu’à l’exception de quelques "cas sociaux", le chômage masculin en Flandre est pratiquement inexistant "à l’état pur". Lorsqu’il existe, il est pris en charge par des dispositifs spécifiques comme la prépension ou le régime des chômeurs âgés.

Au bout de son analyse circonstanciée, Paul Palsterman nous rappelle que contrairement à une image souvent propagée, la progression des dépenses sociales, y compris dans le domaine des pensions et des soins de santé, n’a rien d’alarmant d’un point de vue macro économique.
"Ce qui est alarmant, c’est l’augmentation des inégalités salariales : la croissance a profité surtout à la minorité de travailleurs de haut niveau, beaucoup moins à la masse des cotisants " avertit Paul Palsterman, nous rapellant ainsi que le débat sur la sécurité social demeure inséparable des débats de fond sur le contenu de la protection sociale.

[1"Déféderaliser la sécurité sociale ?" Courrier hebdomadaire du CRIPS n°1899,2005 par P. Pasterman,43p.6,90 euros

n°5 septembre 2006

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