N°13 Avril 2009

Anticiper et accompagner la régionalisation du bail d’habitation

La régionalisation du droit du bail du bien destiné à l’habitation est passée un peu inaperçue dans le premier "paquet" de réformes institutionnelles. Il importe de faire le point sur celle-ci afin d’anticiper au mieux la réforme en cours.

Nicolas BERNARD, Professeur aux Facultés universitaires Saint-Louis

Le gouvernement fédéral actuel s’est constitué, on le sait, sous la promesse de procéder à une réforme de l’État, programmée en deux temps. Dans le premier "paquet" de réformes institutionnelles, s’il est adopté (...), on devrait retrouver, outre des matières comme la sécurité routière, les implantations commerciales ou encore l’économie sociale, la régionalisation du droit du bail d’habitation.
Passée un peu inaperçue dans cette première vague fourre-tout, laquelle a pris la forme d’une proposition de loi spéciale déposée au Sénat le 5 mars 2008[<1>Cf. Proposition de loi spéciale portant des réformes institutionnelles déposée le 5 mars 2008 au Sénat, Doc. parl., Sén., n°4-602/1.]], la régionalisation du droit du bail du bien destiné à l’habitation n’en induirait pas moins des conséquences très fortes sur le rapport locatif privé (le logement social est déjà compétence régionale depuis 1980), qui concerne tout de même en Belgique un million de personnes en tout. Il importe dès lors de faire le point, afin d’anticiper au mieux la réforme en cours.

Les règles procédurales régionalisées également ?

La liste de matières régionalisées contient l’une ou l’autre compétence dont la présence au sein de ce catalogue à la Prévert ne laisse pas d’étonner. Il en va ainsi du terme "éviction" qui, étrangement, n’a pas fait ciller le Conseil d’État. L’on croyait pourtant que ne seraient visées par la régionalisation que les dispositions strictement civilistes relatives aux droits et obligations des parties, et l’on découvre qu’en fait, les matières davantage processuelles et relevant plutôt du Code judiciaire feraient bel et bien l’objet, elles aussi, d’une dé-fédéralisation.
Est-ce à dire que, demain, pourrait être reprise par les régions la loi du 30 novembre 1998 sur l’humanisation des expulsions par exemple (qui confie un rôle central à cet acteur toujours fédéral qu’est le CPAS) ?
Et la loi du 24 décembre 2002 sur la conciliation obligatoire, abrogée entre-temps, sera-t-elle ressuscitée demain par les entités fédérées ?
Nous sommes loin de le penser ; telle ne semble pas être non plus l’intention du législateur spécial du reste, lequel ferait bien dès lors de dissiper la confusion au plus vite.

Une simplification bienvenue dans le fouillis des règles de qualité

Là où la régionalisation du régime du bail d’habitation pourrait par contre incontestablement faire œuvre utile, c’est en matière de normes de qualité du bien. Pour l’instant, deux batteries de standards coexistent : les normes de droit civil sur les baux à loyer et les règles administratives de qualité des logements. Et, entre les deux, la dichotomie est totale ; celle-ci s’exprime à tous les niveaux.

En ce qui concerne tout d’abord le contenu des règles, ces deux niveaux de pouvoir déploient des standards de qualité différents et, lorsque ces catégories sont communes, ils affichent un degré de sévérité inégal (avec une norme régionale traditionnellement plus exigeante). Ils poursuivent ensuite des objectifs propres (intérêts privés des parties au contrat de bail vs. amélioration de la qualité de l’habitat).
Les sanctions dont, enfin, ils agrémentent leur prescrit sont spécifiques (exécution en nature ou résolution du contrat avec dommages et intérêts vs. amende, emprisonnement et arrêté d’inhabitabilité) et sont mises en œuvre par des autorités qui ne sont pas les mêmes (juge de paix dans un cas, administration régionale ou communale dans l’autre).

Bref, c’est la bouteille à encre. Si, au sein de cet embrouillamini, un peu d’homogénéisation ne ferait pas de tort, il ne siérait pas qu’à l’occasion de la régionalisation de la loi sur le bail d’habitation, et la précision ici est absolument capitale, on sacrifie ce qui fait l’essence même de la réglementation fédérale, à savoir une sanction souple, de nature civile et mise en œuvre par le juge de paix.
Rappelons en effet que la loi du 20 février 1991, amendée en 1997, confère au preneur confronté à un problème d’insalubrité une double possibilité : soit exiger du propriétaire l’exécution des travaux (agrémentée éventuellement d’une diminution de loyer en attendant celle-ci), soit demander la résolution du contrat avec dommages et intérêts.

Conserver le caractère consensualiste de la loi sur les baux de résidence principale

Si les entités fédérées décident de toucher à la loi du 20 février 1991, alors au minimum qu’elles conservent le caractère consensualiste qui a présidé à son adoption (et, surtout, à sa révision en 1997). Le droit du bail de résidence principale a été le fruit en effet d’un patient travail de concertation, contribuant ainsi à la pérennité d’une législation qui ne fut retouchée qu’une fois seulement, dix ans après son adoption.

Améliorer les mécanismes institués par la loi sur les baux de résidence principale

Si les régions font bien usage de la possibilité qui leur est laissée de reprendre le droit du bail d’habitation à leur compte, qu’au moins elles en profitent pour apporter à la loi du 20 février 1991 une série de modifications bienvenues :
- application, enfin, de l’interdiction de rehausser le loyer entre deux contrats de courte durée auxquels il est mis fin par le bailleur (art. 7, §1er bis de la loi de 1991)
- adoption, en cas de défaut d’enregistrement du bail (mis à charge du bailleur seul), d’une sanction qui contribue au maintien au locataire dans les lieux (lequel n’a d’autre choix actuellement, dans ce cas de figure, de résilier le contrat sans préavis ni indemnité)
- revitalisation du bail de rénovation
- rédaction d’une liste actualisée de réparations locatives
- application de l’affichage obligatoire du loyer
- réglementation de la résiliation anticipée d’un bail de courte durée
- application de la garantie locative bancaire

De l’intérêt d’instaurer un bail-type officiel

Sur un autre plan, les autorités régionales accompliraient un très substantiel pas en avant en ce qui concerne la diffusion du modèle locatif et la prise de conscience par les parties de leurs droits et obligations en profitant de l’occasion offerte par la régionalisation du droit du bail d’habitation pour instaurer dans le secteur un bail-type officiel. Le défi n’est pas mince : il s’agit de rappeler certaines règles intangibles (parfois absentes des baux actuellement en circulation) tout en faisant droit à l’essentielle autonomie contractuelle des parties (alors qu’aujourd’hui, le contrat est "à prendre ou à laisser"). On pourrait à cet égard émailler le bail-type de "puces" entre lesquelles les intéressés peuvent choisir, sans oublier de laisser une puce "blanche", que les parties peuvent sélectionner et remplir à leur guise (en s’inspirant éventuellement des autres suggestions).

Il est impératif en tout cas que ce contrat standard reçoive l’assentiment le plus large, en vue d’une diffusion elle-même aussi étendue que possible. Pour y arriver, le document sera rédigé en parfaite concertation avec l’ensemble des acteurs concernés. Vœu pieux ? Nullement.
L’expérience menée au sein des commissions paritaires locatives a montré que bailleurs et locataires sont largement capables de privilégier un esprit constructif et de rédiger, à quatre mains en quelque sorte, une convention modèle où chaque disposition fait l’objet d’une discussion négociée.

La question des loyers en Région bruxelloise

Impossible, enfin, pour les autorités régionales de refondre la réglementation sur le bail sans prendre sérieusement en considération la question des loyers, qui se pose avec une acuité particulière dans une région telle que Bruxelles-Capitale par exemple (caractérisée à la fois par une majorité de locataires, un niveau de loyers globalement plus haut que dans le reste du pays — alors que le montant des revenus de remplacement n’y est pas plus élevé — et, enfin, un ratio de logements publics singulièrement bas).
Quoi qu’il en soit, des pistes de solution (pour aboutir à des formules d’encadrement des loyers au bénéfice mutuel des parties) existent déjà (commissions paritaires locatives, grilles objectives de loyer, loyers de référence fiscalement récompensés, etc.) [2] ; aux autorités régionales — bientôt — compétentes, dès lors, de les exploiter.

Conclusions

Certains, à l’annonce d’une régionalisation prochaine du droit du bail, ont poussé de véritables cris d’orfraie, évoquent même un apocalyptique "chaos" [3] Il ne semble cependant pas qu’une telle indignation s’indique.
Il s’agit d’abord moins d’une "régionalisation" effective du droit du bail que d’une "régionalisabilité" puisque, tant que les entités fédérées n’auront pas repris à leur compte le régime afférent aux baux de résidence principale, la loi du 20 février 1991 reste intégralement d’application.
Signalons par ailleurs qu’il y a longtemps que le bail du logement social par exemple est régionalisé, intégralement, et que personne n’y trouve à redire.
Chaque région a ainsi l’occasion de décliner sa politique du logement social suivant des spécificités qui lui sont propres. Il y a, là, une belle marge de manœuvre à exploiter par le législateur décrétal ou ordonnanciel.

On l’aura compris, la régionalisation du bail d’habitation comporte à notre estime au moins autant d’avantages que d’inconvénients, au moins autant d’opportunités que de dangers. Le tout, naturellement, est de respecter certains garde-fous (destinés notamment à éviter la concurrence entre régions) et de s’abstenir d’agir dans la précipitation, en faisant du passé table rase. Le droit au logement a suffisamment besoin de matérialisation pour ne pas tolérer le moindre statu quo.

[2Voy. notamment N. BERNARD, "Huit propositions pour un encadrement praticable et équilibré des loyers", Les échos du logement, mars 2006, n°1, p. 1 à 13.

[3..Voy. la carte blanche publiée par la Directrice du Syndicat national des propriétaires Béatrice Laloux : "Régionaliser les locations, c’est créer le chaos" (Le Soir, 27 février 2008).

N°13 Avril 2009

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